大外交 第115节
尼克松在他的第一个四年任期中，都没有太多机会进行这类启迪教育工作，因为美国社会饱受抗议示威之苦，美国政府也为共产主义威胁而忙碌不已。至于他的第二个任期，则一开始就受水门事件之困。面临被弹劾之虞的总统，不可能被接纳为重构传统思考的领袖。
同时，尼克松与其策士提出的新做法，也着实不符合美国的意识形态传统。20年前，杜勒斯国务卿把他的现实主义分析，披上美国例外论的外衣；10年之后，里根总统在推动美国群众支持其外交政策时，给它理想主义的外表，但是就其运作内容而言，却与尼克松的主张没有太大不同。尼克松的两难是在于，杜勒斯或里根的论调于他都好比火上加油。若是在比较平静的时代里，尼克松取杜勒斯或里根的论调，可能又太睿智了。
尼克松的外交政策新做法越是理所当然，它所回避的祸害也消退之际，尼克松（和我）的做法变得越有争议性。若无水门事件，尼克松或许能让美国接受其外交主张，并且显示出这事实上是实现美国理想主义的最务实做法。但是水门事件和越南问题使得美国无法产生社会共识，虽然尼克松在中南半岛悲剧之情境下，仍使美国居国际主导地位，他的第二个任期却目睹美国社会上下对美国在世界之角色有格外激烈的辩论，尤其是对美国应以何种态度对待共产主义，争辩特别激烈。
第二十九章 国际紧张关系的缓和与不满缓和者
借由退出令人心士气低落的越南血战，并且把美国的注意力重新投注在更广泛的国际问题上，尼克松政府锻造出略为夸张形容的“和平架构”。美、苏、中三角关系打开一系列重大突破之门；结束越南战争；协议保证能自由进出分裂下的柏林；苏联影响力在中东地区大减，也开始了以、阿谈判程序；以及召开欧洲安全会议（后来在福特政府任内完成了）。这些事件环环相扣，大有关联。
欧洲外交领域自从1961年东西势力范围确定以来已相当固化，“缓和”( detente)为它带来新的流动性、不定性。直到勃兰特(Willy Brandt) 1969年9月当选西德总理之前，历任西德政府都坚持，波恩才是代表德国的唯一合法政府。联邦共和国拒绝承认东德政权；任何政府（除了苏联之外）承认了东德，她就与之断绝外交关系——这就是所谓“霍尔斯坦主义”（Hallstein Doctrine）。
柏林墙1961年垒起来之后，德国统一问题就逐渐由东西方谈判议程上消失，德国人追求统一一事暂时冻结起来。这几年里，戴高乐试探独立于美国、单独和莫斯科谈判的可能性，主张与东欧“缓和、协商和合作” ( detente，entente and cooperation)的政策。他的希望是，如果莫斯科把欧洲视为自由的代理人，而不是美国的附庸，克里姆林宫领导人在面临与中东交恶的情势下，可能会被诱导而放松对东欧的控制。戴高乐希望西德多少能与华府保持距离，并且追随法国的对苏新方针。
戴高乐的分析正确，只是过于高估了法国利用国际形势转趋灵活的能力。联邦共和国不预备背弃强大的美国。不过，若干德国领导人倒是掇拾戴高乐的观念，认为西德或许具备巴黎所欠缺的谈判筹码。戴高乐展开其棋局时，勃兰特正担任西德外交部长，了解戴高乐见解的玄妙。他记得，支持戴高乐方案的那些德国人，未能把握住形势，“（戴高乐）将军不会追求他们的欧洲核威慑之梦（他坚决反对德国参加）。他们也忽略了下述事实：他在设计缓和政策，却永远得不到联邦（即德国保守政党的）右翼之支持，实质上就多方面而言，是替我们的‘东进政策’( Ostpslitik)铺路”。苏联在1968年侵占捷克，使戴高乐的主张终止，但是够讽刺的是，却替1969年出任西德第一把手的勃兰特打开了大门。
勃兰特提出当时还令人惊骇的理论：既然依赖西方国家已产生僵局，应该通过德国与共产主义世界修好之路，来追求两德统一。他力促西德承认东德附庸，接受对波兰之边界线（即奥得一尼斯线），并且改善与苏联的关系。东西方关系和缓下来，苏联在两德统一问题上可能就不会那么僵硬。起码，东德百姓的情况或许可以获得改善。
起初，尼克松政府对勃兰特提出的东进政策极为保留。两个德国互相引诱，她们或许到最后会如阿登纳和戴高乐所担心的，在某种国家主义的中立主张上，取得一致立场。联邦共和国有比较吸引人的政治、社会制度；共产党方面占便宜的是：她一旦获得他国外交承诺，其承认就不会被翻案，而且她握有两德统一的关键。最重要的是，尼克松政府为西方阵营的团结担心。戴高乐业已使法国退出北大西洋公约组织，并且自行与克里姆林宫和解，而破解了西方对莫斯科之统一阵线。华府对于西德独立自主、脱离阵营，颇为惊骇。
勃兰特的方案得到动力越多，尼克松及其助手就越了解到，无论东进政策有何缺陷，替代方案仍更危险，情势业已越来越明显，霍尔斯坦主义已不再可行。到了60年代中期，波恩已修正其对东欧共产主义政府的做法，借口是他们并没有自由自行决策。
然而，问题当然并非如此简单。60年代里，谁也不相信莫斯科会昕任其东欧附庸未经过重大危机就崩溃。任何源自德国坚持其国家期望的危机——或者以此名义提出而产生之危机——都极有可能使西方国家结盟分裂。没有一个盟国愿意替造成其战时生灵涂炭的德国是否统一，而出头冒战争之风险。赫鲁晓夫威胁要把柏林的通行权交给东德共产党政权时，西方盟国并未立即有所反应。同样也不例外，柏林墙的竖立，象征德国分裂，西方盟国也默认坐视。多年来，民主国家对德国统一的主张口惠而实不至，毫无实际作为。大西洋盟国的德国政策已告破产。
尼克松及其策士因此接纳东进政策作为必要的政策，不过他们也认为勃兰特和阿登纳不同，对大西洋联盟从来没有感性上的坚持。世界上只有三个国家有能力打乱欧洲战后现状——美、苏两大超级强国，以及德国，如果她决定不顾一切追求统一的话。60年代，戴高乐的法国曾尝试打破原有的势力范围安排，并未成功。但是，德国身为欧洲最强大的经济体，又是在领土上遭到最大折磨的国家，如果她决定解决战后体制，其后果之严重恐怕难以忽视。当勃兰特显示出有意自行向东方阵营试探时，尼克松政府认为，美国应该支持他，不要阻挠，免得西德因而脱离北大西洋公约组织，甚至与欧洲共同体越行越远。
甚至，支持东进政策也使得美国在结束持续20年的柏林危机上有着力之处。尼克松政府坚持，一定得把东进政策与柏林通行权“严格挂钩”，也得把这两个问题与苏联整体节制一并论及。由于东进政策是以德国的具体让步为基础——即用承认奥得一尼斯河国界线以及东德政权，以交换关系改善等无形的东西——勃兰特得不到国会的支持，除非他能在柏林通行权及与之相关的自由上面，获得具体的新保证。否则，柏林深入在东德境内110英里之处，随时可受共产党侵扰，而东德的主权又已受到国际社会的承认，完遂了斯大林与赫鲁晓夫当年以封锁和最后通牒要挟所求之心愿。在此同时，波恩并没有足够的力量可以自行推进柏林问题之解决。只有美国具有足够的力量可以抵拒因柏林孤立而潜伏的压力，也只有美国有足够的外交力量可促成柏林通行程序的改变。
柏林能够在苏联控制的地区内被团团围住而又保持合法地位，是基于一个法理上的假设：它在技术上仍由第二次世界大战的四个战胜国“占领”。因此，有关柏林问题的谈判必须由美国、法国、英国与苏联等四国来洽商。苏联和勃兰特——通过其极为于练的亲信巴赫(Egon Bahr) 都向华府求助，希望能够打破僵局。通过错综复杂的谈判，四国在1971年成立新协议，保障西柏林的自由，以及西方国家进出柏林的权利。此后，柏林不再是国际危机焦点清单上的对象。当它再次出现在全球议程上时，已是柏林墙拆除，德意志民主共和国瓦解之时。
除了有关柏林协议之外，勃兰特的东进政策也促成西德与波兰、西德与东德，以及西德与苏联之间订立友好条约。苏联会如此重视、强调西德承认由斯大林划定的边界线，事实上就显示出她的式微和欠缺安全。联邦共和国是个分裂的国家，表面上怎么会向一个核超级大国挑战？同时，这些友好条约给予苏联很大的激励诱因以节制其行动，至少在谈判及等候批准之时可以有此效果。这些条约送到西德国会审批时，苏联不敢轻举妄动，怕破坏了它们获批准的机会；国会批准后，苏联也十分谨慎，免得把西德又激回到阿登纳的政策去。因此，当尼克松决定对北越港口布雷封锁，并且轰炸河内时，莫斯科噤不做声。只要尼克松在国内政治地位稳固，缓和政策就可以成功地把东西方阵营在全世界的一切问题统一起来。如果苏联想从紧张关系和缓中收获其利益，他们也得对缓和有所贡献。
在中欧方面，尼克松政府可以把若干谈判相互联结在一起；在中东方面，它却利用缓和政策为安全网，同时亦降低苏联的政治影响力。60年代期间，苏联已成为叙利亚和埃及的主要武器供应国家，也是激进的阿拉伯团体组织、技术方面的支持者。在国际论坛上，苏联扮演阿拉伯立场的代言人，而且经常替他们最激进的观点辩护。
只要维持住这个模式，外交上有所进展就可以说是苏联支持的结果，同时僵局也有危机重起之虞。要打破僵局，只有各方全都正视中东固有的地缘政治现实方可——以色列太强大（或可以被塑造为太强大），以致集其全体邻国之力也击不垮；而且美国有反对苏联干预之力。尼克松政府因此坚持，在美国进行和平程序之前，不只是美国的盟邦，而是全体当事国都得表示愿意牺牲，苏联有高度的能力能提升紧张程度，但是却没有方法使危机完结、或以外交手段促成其友邦的目标。她可以威胁说要介入，一如1956年那样；但是经验一再显示，美国反对立场强，苏联就倾向退缩。
因此，中东和平之关键握在华府手中，不是握在莫斯科手中。如果美国仔细出牌，要么苏联会对真正的解决有所贡献，要么她的一位阿拉伯友邦会与苏联分道扬镳，转向美国。不管是何种情形，苏联在激进的阿拉伯国家中之影响力，将会降低。这也是为何在尼克松第一个任期的早期，我会有充足的信心对某位新闻记者透露，新政府将寻求把苏联的影响力逐出中东。这段不谨慎的谈话虽然引起风波，它却正确地描绘出尼克松政府即将奉行的政策。
苏联领导人不了解本身战略上的两难，试图引诱华府支持必会加强苏联在阿拉伯世界地位之外交作为。但是，只要苏联继续供应大量武器给予激进的中东国家，加之她们的外交方案又如出一辙，美国不会有兴趣与莫斯科合作——不过，认为与苏联合作本身就是目的的人士，并不明白这一点。就尼克松及其顾问的观点而言，最佳策略是彰显出苏联煽动危机的能力，比不上她解决危机的能力。若是阿拉伯国家的冤屈有理，美国愿意回报她，借以鼓励阿拉伯的温和立场。此时的苏联只有参与中东的外交交涉，否则不能不缩到一边去。
美国在追求此一目标时，采取两项互补的政策：对于苏联军事支持或涉及苏联军事威胁的任何阿拉伯国家之举动，皆予以封锁抵制；若是阿拉伯领袖不满僵持对峙，而与苏联疏远而转向美国，这将引导和平进程。这些条件在1973年中东战争之后出现。
在此之前，美国走在崎岖道路上，备极辛苦。1969年，国务卿罗杰斯提出一项计划（后来称为罗杰斯方案），支持以色列的1967年边界线，但略作修正以换取全面的和平协定。它和过去的具体事实尚无变化即提出的方案，遭到同样命运：以色列拒绝接受它划定的边境线；阿拉伯国家则因为还未预备承诺和平，也不能接受它。
1970年，以、阿又爆发严重的军事对峙情形。战事首先在苏伊士运河区发生，埃及针对以色列展开所谓的消耗战。以色列深入埃及，进行大规模空袭作为报复，苏联也在埃及安置大型防空系统，派出约15000名苏联军事人员负责操作。
危险并非只局限在埃及。同年，在约旦境内几乎以一个国家的形式存在的巴勒斯坦解放组织，劫持四架飞机，飞往约旦。侯赛因国王因此命令约旦部队进攻巴勒斯坦解放组织，并且将巴解领袖驱逐出境；叙利亚挥兵入侵约旦；以色列军事动员。中东似乎已濒临战争边缘。美国也大规模加强它在地中海的海军兵力，并且明白宣告决不容许任何外力干涉。情势旋即明显，苏联不肯冒与美国决斗之险。叙利亚撤军，危机也告落幕。哪一个超级大国对中东地区前途更有影响力，已经由此向阿拉伯世界展示。
尼克松策略已有影响力的第一个信号，出现在1972年。埃及总统萨达特把所有的苏联军事顾问解职，并且要求苏联技术人员离境。同时，萨达特和白宫之间也开始有了秘密外交接触，不过先后受到美国总统大选，以及水门事件之牵制，未能全力推进。
1973年，埃及和叙利亚联手攻打以色列。以色列和美国完全没料到这一行动，显示出成见经常对情报分析影响太大。美国方面的评估一向是，以色列兵力强大，阿拉伯国家的警告都是虚词恫吓。当时并没有迹象显示苏联积极怂恿埃及和叙利亚发动战争，萨达特日后也告诉我们，苏联领导人一开始就力促埃、叙停火。苏联重新装备其阿拉伯友邦的程度和影响，也远远不及美国对以色列空中运输补给。
当战争停止时，阿拉伯军队的作战表现比起以往历次以阿战争都要英勇、有效。但是，以色列已越过苏伊士运河，直抵距开罗约二十英里之处；以军占领的叙利亚领土亦到达大马士革近郊。此刻就需要美国插手帮忙，先恢复战前原状，再促进和平了。
第一个认识到这一点的阿拉伯领袖就是萨达特；他放弃早先的“全然或全无”策略，离开莫斯科而转向华府，寻求协助逐步达成和平。甚至，在两人之中被认为比较激进，也与苏联关系比较密切的叙利亚总统阿萨德，也请美国外交干涉，以解决戈兰高地被以色列占领的问题。1974年，以色列与埃及、叙利亚达成临时协定，开始撤军，换取阿拉伯的安全保证。1975年，以色列和埃及达成第二个撤兵协定。1979年，埃及和以色列在卡特总统支持下，签订正式和平协定。此后，历任美国总统都对中东和平进程有重大贡献，例如，1991年在贝克国务卿策划下，阿拉伯人和以色列人第一次首次谈判；1993年9月在克林顿总统支持下，以色列和巴勒斯坦人达成协议等等。克里姆林宫在上述任何和议中，均未扮演重要角色。
本章限于篇幅无法细述中东外交交涉之种种，主要只谈论美国如何运用她与莫斯科的关系，削弱苏联在中东的势力，又不引起重大危机。1970年的大辩论里，批评尼克松的人士常讥笑他，希望苏联能基于自身的醒悟而与美国达成协议，缓和紧张局势，纯属空想。然而，尼克松的中东外交交涉是他及其顾问如何看待总统一再声称的“和平架构”之上好实例。它不是不切实际地追求合作，而是进行地缘政治竞争的一种方法。美国的策略是基于下列前提：苏联应该面对抉择，或者与其激进的阿拉伯代理人分手，或者接受影响力的降低。最后，此一策略的确降低苏联的影响力，也把美国置于中东外交上的枢纽位置。
尼克松政府依循两条路线去达成此一目标。中东战争期间，它与克里姆林官几乎保持每天接触，避免在战火炽热之际，基于不充分的资讯作决定。这不能阻止隐藏在交互冲突的利益中之一切紧张，但却能减少因误解而发生的危机。我们同时亦就广泛的问题进行谈判，以便让苏联领导人有着不愿处于危险境地的诱因。柏林问题之谈判，使苏联对中东局势十分节制，直到1973年。后来的欧洲安全会议也使苏联在多项外交穿梭中，保持温和反应，因此在中东外交交涉上沦至旁观地位。界定进展的重要指标与达成的协定之间，需要保持精密的平衡，因而就必须依赖苏联的善意。缓和，不仅促使国际局势平静，也创造出一种抑制作用，使得苏联领导人接受近似地缘政治大撤退的结果。
尽管这些方面成绩斐然，尼克松政府在其外交政策上引起的争端日益升高。外交政策上有任何变化，都容易遭到拥护旧路线者的抗拒；任何成功的谈判都得冒着反对者严厉批评的风险，这些人士不认为协定通常反映出当事人互有让步，而是片面争取满足。这反映了长久以来抵触美国外交政策的法律论之传统。美国向中共开放，也触怒了国会里亲台湾的人士。与苏联和解的过程里必须软硬兼施，有敌对、也得有合作的行为，却与传统的黑白分明论——每个国家非友即敌，不相吻合；殊不知在真实世界里，国与国之间可以既友又敌。
这些不同见解与威尔逊总统1915~1919年期间，想把持孤立主义立场的美国带上扮演世界角色时代遭遇的情形相同；也和罗斯福1939。1941年间，决心让美国站在英国这一边时的际遇无别；更与杜鲁门1946—1949年间，发起冷战架构时所遇者一样。
主要的差异在于现在这些辩论发生在越战战火方炽之际，紧接着又发生了水门事件。依照美国的制度，总统是唯一由全国选出的代表人物；他也是界定国家目标的唯一焦点。其他的组织可以就外交政策发表主张，但是唯有总统可以在相当长的一段时间内执行其政策主张。国会作为立法机关，倾向于把问题分割为一系列个别决定，因而通过互惠折中寻求解决方法。媒体可以推荐、建议某一路线方向，但不可能处理日常执行的细节。但是，外交政策的本质，却又分明就是累积细节，追求长远目标的能力。因此，规划路线方针的担子就落到总统肩上。其他的组织虽然可以修正它，甚至阻挠它，却无法产生前后一致的替代方案。
美国外交政策发生重大转折，全是出于强大的总统与其他组织的互动的结果。总统扮演教育家的角色，以他的道德观点提供辩论的架构。如果不是水门事件，尼克松或许可以把他第一个任期内非常具体的外交政策成就，化为永久的运作原则——就好比富兰克林·德拉诺·罗斯福创造的、固化了全新的美国内政政策；也有如杜鲁门和艾奇逊制订的遏制政策的大方向。
但是，尼克松的领导资格却因为水门事件而彻底破灭。本章意不在探究此一悲剧的根源，但是我们可以强调，尼克松为遂行其政策，需要进行教育、说服的工作；但是对此一任务的成败极重要的道德力量全因水门事件而断送了。在日常事务上，他直到下台之前都能果断睿智地处理。但是在长远的或观念性的争议上，他虽然仍能够提出基本问题，可已经不再强大到足可形成解决方案了。缺乏一位强有力的总统担任调停人，起到总其大成者的均衡作用，每一个互不相让的团体都会把其特定观点推向极端。因此，70年代大部分的时间都花在探讨主题之争，而这只是先前美国伟大方案中之细枝末节——却缺乏美国外交政策大转折的形成时期亟需的整合动力。
尼克松的外交政策的新做法，向美国例外论挑战，这种论调认为政策要以获得肯定的形而上的价值为基础。在尼克松及其策士看来，美国的挑战乃是如何把这些传统价值调适入新的国际环境之中。美国的国内经验导致她把国际秩序看成本质上是温和的，因此其外交表达出善意和有意愿妥协。因此，敌对被视为是异常现象。尼克松的外交政策却大异其趣，把世界视为充满混淆不明的挑战、许多国家各自因利益思考而非善意地互相对待，改变必须分段逐步而进，不是一劳永逸彻底变革——换言之，这个世界可以驾驭( be managed)，却不能去支配( be dominated)或排斥。在此一世界里，不会有截然清楚的分界点，某个问题的解决很可能又会衍生出下一个新问题。
这样的世界需要的外交政策，不但要有解救苦难的功效，更需要有持续力。美国的传统价值仍然十分重要，但是不再像威尔逊时代，它们不能转化为迅速彻底解决的问题。美国人仍需要它们来提供内在力量，走过混沌，通往人人希望比过去更美好的世界，可是这条路却一直未能走完。
尼克松及其顾问不认为把共产党视为敌友兼具的对象去对待，有任何矛盾之处：在基本的意识形态上是敌对的，必须阻止共产主义破坏全球均势；可是在控制意识形态冲突，不让核战争爆发上，又得相互合作。可是，美国走过对越南幻想破灭这一段情感煎熬的漫长道路之后，人们更愿意在道德承诺上找回自信，而不再算计利益得失。
在缺乏具有道德说服力的总统直属机关里，许多习于美国传统外交政策方法的人士，不分自由派或保守派，都起而反对尼克松的新做法。自由派反对，是因为认为强调国家利益不道德；保守派反对，是因为他们重视与莫斯科的意识形态竞争，不能认同因地缘政治需求而要和苏联修好。
由于美国人对外交政策的思考，自从威尔逊总统以来即受自由派思想的影响，因此一下子尚不能接受尼克松式的外交策略。过去美国的外交政策专家和律师们，对美国的自由派国际关系观点影响颇大；尼克松并未采取他们主张的务实的、视个案而办的方法。他也没有采纳威尔逊派人士主张的集体安全、以司法解决争端，并强调以裁军为走上国际新秩序之唯一的道路等做法。因此，自由派人士发现本身陷入难过的窘境中，实质上被他们认同的外交结果（如与苏联缓和紧张关系、对中共开放等），却是出自受威尔逊派传统所诅咒的原则（即强调国家利益与势力均衡等）。甚至当尼克松政府成功地推动出自威尔逊派理想之政策（如增加苏联对外移民人口），它借由秘密外交去追求此一目标，亦往往招致反对者抨击他偏离美国外交政策的主流。
就保守派人士而言，尼克松把苏联视为地缘政治上的对手之策略，实在太陌生，又太不适合。他们绝大多数人认为与共产主义的冲突，几乎绝对是意识形态上的势不两立。他们深信美国不会被地缘政治的挑战所撼动，把遏制前线的问题看得不太重要，只关系到欧洲各国的传统斗争，对于此，他们是不屑理会的。他们在约翰逊总统执政时期，业已放弃越南，认为越南问题已经背离主要斗争——尼克松则视之为主要斗争中的一个极其重要之单元。作为道德绝对论者，他们不信任与苏联的任何谈判，把妥协视为退却。共和党的保守派预备咬紧牙关，勉强接受对中国开放，因为这可以让莫斯科困窘，并且在美国退出越战方面亦符合战术上的需求。但是，他们一向对与莫斯科谈判疑惧，只能接受建立实力地位、坐等共产主义覆亡的原始的艾奇逊、杜勒斯方式，因此把在政治、军事问题上进行广泛谈判，视为背弃了道德原则。
传统的保守派逐渐由料想不到的圈子得到生力军——自由派、强烈反共的民主党人，因为不满党内激进分子之优势而与该党疏离，靠向保守立场。1972年麦戈文取得民主党总统候选人提名，使得这些自称为新保守派的人士的幻想彻底破裂；1973年中东战争亦使他们第一次有机会以连贯的方式，在全国范围内表达其外交政策观点。
新保守派是坚定的反共人士，或许被期待会在道德上支持坚守越南、维护声称美国为反共前哨的尼克松政府。然而，新保守派和保守派一样，关切意识形态重于关切地缘政治。最有影响力的若干新保守派要角，热切反对越战。他们把原先对尼克松的一切保留态度，统统带进新阵营，一点儿也不称誉他忍受激战、争取光荣和平的苦心。由于他们不喜欢尼克松，也不信任尼克松，他们担心他可能抛弃美国的重大利益，只求恋栈当总统。
白宫对待政府官僚体制相当傲慢，使得事情益加复杂。尼克松在他的第一个任期内，一如在竞选时所宣称，把外交权紧紧抓在白宫。苏联领导人发现，尼克松绝不会把重大外交决策权下放，立刻指令多勃雷宁大使与白宫建立直接沟通的私下渠道。尼克松通过此一方法，可以和克里姆林宫高级领导人直接接洽最重要的问题。
政府官僚因此大为衔恨；尼克松的白宫由于不够敏感，不照既定程序行事，使得问题更趋严重。谈判，照定义来说，就是交互让步。然而，没有参加到谈判起伏过程的人士，却散布谈判乃是美国一方需做出一切让步的虚幻言词；若是肯听他们进言，美国就可以避免做出那些让步了。失去了通常由官僚构筑的安全网，又受到保守派、自由派和新保守派攻讦，尼克松的白宫陷入奇怪的地位：外交政策虽然成功，却备受抨击，必须采取守势。
事实上，批评者要求政府采取强硬的对抗路线，殊不知此时的美国正在大闹和平运动、总统受到弹劾调查（他的继任人福特，是由派任产生，并非经由选举出任副总统），而且历届国会都大力削减总统职权，同时设法削减国防预算。尼克松政府认为，当前要务是在不遭受地缘政治损害之条件下，退出越战，建立一个新的针对相关战场上的共产党的政策。尼克松把和解当做是长期的地缘政治斗争中的战术；批评他的自由派人士则视为这一政策本身的终结，保守派和新保守派也把此一重视地缘政治的做法认为历史已证明并无前途，宁可采取坚定的意识形态对峙之政策。
够讽刺的是，到了1973年，尼克松的政策相当成功，东西关系平静无波，反对人士可以安全地在国内对他展开挑战。争议的核心是一个更深刻的问题：美国政策是否可能或有利于脱离其最终结果及间或干预的信念？尼克松声称，在多元世界里，变迁必须通过演变。这就需要有耐心——不是传统的美国外交的长项。批评尼克松的人士，反映着美国例外主义的传统，坚持美国应坚守立刻改造苏联社会的目标——这个目标过去从未有人追求，即使在美国独占核优势时亦然。在把外交政策视为策略和把外交政策视为十字军运动的人士之间；以及认为上策是使苏联知所节制和力主痛惩恶邪的人士之间，无可避免，需要进行一场全国大辩论。总统垮台不是不可避免的事件，然而不幸此时总统权位岌岌不保，停止了可能得到有意义的结果的辩论。
在缺乏凌驾一切的原则之情况下，争议中的每一方只专注于不同的威胁。尼克松的梦魇是地缘政治上虚弱不振，必须向苏联扩张主义屈膝献媚。保守派则忧惧，道德上解除武装，或是因为苏联获得技术突破而发动核决斗，以致生灵涂炭。自由派关切美国过度强调军事安全的主张。保守派担心苏联军事上有主宰力量。自由派却要避免过度扩张。尼克松则寻求可行的长远策略。
结果造成相互冲突、无法解决的压力纠缠在一起的大漩涡。自由派密切注意，唯恐政府对武器管制的承诺降低。尼克松则由古巴到中东，极力抵制地缘政治上的威胁。保守派则针对他们认为美国从意识形态对峙，以及核战略方面退却的现象，大肆抨击。这造成一种怪现象：自由派抨击尼克松的国防预算太高，保守派却批评尼克松的武器管制政策太过示好。尼克松借由保守派之助，战胜自由派的反对，取得国会批准其国防预算；武器管制措施需要经由国会通过，尼克松则在自由派协助下，克服若干保守派的反对，获得通过。
绝大多数的批评之重点（到头来，连自由派的批评也不例外）就是，主张回归到原始的遏制理论，躲在强大的国防背后，坐等苏联制度转变。尼克松认同需要有强大的国防，但不认为应促使莫斯科能制订外交议程，令美国内政危机失控。批评者认为，东西方外交太活跃，会使美国人民的警觉心麻木。尼克松相信，需要有外交弹性来强化美国人抵抗共产主义的意愿。他决心要抵拒苏联的每一项扩张主义行动——若干批评者却把它解释成把欧式地缘政治注入基本上是意识形态冲突的一种手法。
1974年6月，杰克逊( Henry Jackson)参议员向他所属的武器管制小组委员会，分发一份由若干知名学者起草的，批评缓和政策的文件。这份文件说：以目前苏联的术语来说，“缓和”或“和平共处”乃是公然与所谓“资本主义国家”对敌的一种策略性替代方案罢了。它并不意味苏联及其盟国会放弃与西方自由国家冲突。正面冲突换成间接的作战方式，利用非军事手段，美其名日“意识形态”；照苏联的实务的态度，这个名词包含颠覆、宣传、政治勒索和情报作战。
全美产业工会同盟( AFLCIO)主席米尼(Gee Meany)，也在参议院外交关系委员会上以一介平民的身份说：苏联是这样看待缓和——缓和是因为美国衰弱。缓和代表着加强意识形态作战。缓和就是挫弱北大西洋公约组织。缓和乃是苏联终于在军力上凌驾西方以上。缓和也使西方承认苏联拥有东欧。缓和更代表着美军撤出欧洲。
这类批评令尼克松政府大为愤慨，它从来没有怀疑克里姆林宫认为缓和对苏联多少有点用处——否则莫斯科怎会要进行它？真正的关键是，缓和是否符合美国的目的？尼克松和其顾问们认为，时间站在民主国家这一边，因为在没有苏联扩张的和平时期，将可强化共产主义阵营内部的离心力量。
我在1976年3月供职于福特政府时，曾对缓和有如下之分析；事实上，福特政府萧规曹随，继续奉行与尼克松政府相同的政策，也遭逢相同的敌手。我当时说：
“苏联的力量不均衡；苏联制度的衰竭与挫折很醒目，也有文书详细记载。虽然苏联的力量无可避免地会增加，就军事、经济和技术力量做全面评估，她远远不及我们及我国盟友。苏联若是向工业民主国家挑战，可谓极其鲁莽。苏联社会不再绝缘隔离受不到外在世界的影响和吸引，或者全然不顾与外界接触的需求。”
如果能留出一些时间，就缓和的此一本质上属于理论性质之辩论，或许可以被事件所克服。但是，杰克逊参议员身为批评者当中的知识分子领袖，不肯让时间来考验缓和，他动员力量来制止缓和的进度。尼克松是华盛顿州选出的民主党籍联邦参议员，非常杰出的人民公仆，精研国际事务，尤擅苏联问题，更是世界知名的国防问题专家。他不但学识渊博，更擅长运作政府的不同部门，懂得如何结合国会及行政部门的同情分子。杰克逊的幕僚，以聪明的培利( RichardPerle)为首，学识渊博不逊于他，对于议事运作技术之娴熟胜于他。
虽然杰克逊是尼克松属意延揽担任国防部长的第一人选，他却成为尼克松政府苏联政策最难缠的反对者。在尼克松第一个任期的绝大多数时间里，杰克逊对越南的立场坚定、合理，在国会不断施压有意裁减国防预算的压力下，他坚决支持尼克松维护美国国防实力的作为。在使尼克松提议的反弹道导弹防御体系获得参议院通过一事上，他居功甚伟。不料，到了尼克松第一个任期行将结束时，虽然两人对苏联所抱宗旨、见解几乎完全相同，两人却分道扬镳。杰克逊不能认同反弹道导弹条约，它限制美苏双方只能各有两个导弹防务基地，他不久即把反对矛头扩及整个东西关系的领域。
尼克松原始的导弹防务计划，是在美国周边建立12个防务基地。在对付中国所拥有的这样比较小型的核武力，或对付苏联次于全面攻击之攻势时，它可能相当有效；也可以作为最后针对苏联之全面防务的核心。
但是，国会每年要减低导弹防务基地的数字，因此到了1971年国防部在下年度预算中只剩下两个基地。如此配备完全不符合战略目标；它的唯一用途是实验性质。此外，反映了当时的反军备情绪，国会多数党在每一会期中都大砍国防预算。（尼克松政府知道必败、从不提出的方案，还不计在内。）
这些压力使得国防部突然间不得已支持管制武器。1970年初，国防部副部长派卡德( David Packard)力促尼克松立刻采取主动，进行战略武器限制谈判，“试图在10月中旬或至迟11月，可以在维也纳达成协议”。他认为极需迅速达成协议，即使只是部分协议也好；因为“国家预算一旦紧缩，很可能大幅削减国防计划，包括战略武力在内都不会避免”。如果不快速达成协议，国会片面决定也将日渐“挫低我们的交涉筹码”。
尼克松在此一政治背景下，于1970年夏天主动与苏联总理柯西金( Aleksei Kosygin)通信，为两年后达成的战略武器限制谈判协定界定架构。在此之前，苏联坚持武器限制谈判只局限于美国有技术优势的防卫性武器，而不及于攻击性武器之管制——这方面苏联每年生产各种型号的攻击性武器200枚，美国的生产量为零。尼克松明白表示，他决不会同意如此一面倒的交易。柯西金、尼克松通信的结果是，苏联承认攻击性武器和防卫性武器同时都要受到限制。
接下来的谈判产生两项协定。1972年的反弹道导弹协定，限定只准有两处基地和两百具导弹发射装置——还不够发动一场小规模攻击之用。尼克松同意接受此一上限是为了保存防务核心，因为他担心若不这么做，国会甚至将会删除掉试验方案的经费。这时候，防卫性武器的限制尚无争议。
引起争议的是一项为期五年的临时协定，规定双方把地面发射或海面发射的战略攻击性导弹，冻结在某一协商程度上。美国五年前就已自己定下标准，因此从未有计划再提升此一方面的实力，遂认为可行。苏联却是每年生产200枚攻击性战略导弹，要达到此一协定的上限，就必须拆除210枚旧的远程导弹。轰炸机（美国在此方面具有优势）不包含在限制范围内。双方亦可以自由改善其兵力之技术。
要比较双方的导弹兵力，非常困难。美国的导弹比较小，比较精准，其中半数配备多弹头（每一枚都装置若干组爆破设施）。苏联的导弹比较大、比较粗糙、并不灵活。它们的数量亦比美国多出约300枚。只要双方心甘情愿，这些差异似乎都不关紧要；美国是因为在轰炸机上优势大，而且是多弹头（在临时协定五年有效期内，还可以精心改善导弹多弹头的优势）。
但是，1972年5月莫斯科高峰会议签署战略武器限制谈判协定之后，突然间双方却对已协议的发射装置之差异，产生争议。这是一种奇怪的情势。在还未提出战略武器限制谈判的构想之前，美国已定妥上限。五角大楼在尼克松的第一个任期内，丝毫没有动作增加其核兵力；五角大楼都没有提出要求增加战略兵力，当然不会有所谓被驳回这种事。即使接下来1974年在海参崴协定要把上限再提高，国防部也从未建议提升1967年以来已拟定的发射设备的数量。
但是，火星人若是注意到美国国内的辩论就会听到奇怪的故事，据说：美国政府已经“让步”接受导弹的不平等协定，同时单方面受限——事实上，若无核武器限制谈判，美国也从未计划去改变；即使在两年后解除了此一上限之后，美国也没有去改变，甚至到了里根总统任期内，美国也还未曾改变它。美国自愿接受的兵力上限是因为美国比苏联有更多的多弹头导弹，而且在协定有效期内对方也不会去改变它；可是，当它列入协定之内，却突然间变成危险了。
对于尼克松及其顾问们极其不幸的是，“不平等”却成了事实。政府提出辩驳，比较着发射装置和多弹头，原定的上限和谈判的上限等等之时，各方眼睛都亮了，不舒服地认为政府早在替美国业已沦落到不利的“导弹差距”之事辩护。
尼克松政府认为战略武器限制谈判协定，是在下列两方面保护基本防卫计划不受国会干扰的方法：它坚持协定所订的上限，国会应接受；它又配合协定，提出增加45亿美元国防预算供武器现代化之用。即使到了20年之后的今天，大多数关键性的战略计划（如：轰炸机、隐形轰炸机、导弹、战略巡弋导弹、三叉戟导弹与潜水艇等等），都出现在战略武器限制谈判条约生效的尼克松、福特两位总统任内。
表面上对双方导弹兵力的辩论，实则代表着另一个更深刻的令人信服的关切。尼克松这一派人士认为，武器管制越来越受重视——的确，媒体与学界已近似迷恋地抓住这个问题不放——可能威胁到任何认真的国防政策。新军事计划之增加，理由是它可以在未来战略武器限制谈判中作为谈判筹码。尼克松等人担心，此一趋势会伤害国防的战略性的基本理论。毕竟，有限的稀有资源分配给耗费不赀的计划，可是到头来却要在谈判桌上同意取消，这究竟是何道理？
在这个背景下，辩论协定的条款最后变成是辩论如何掌握美国的战略优势。理论上，十多年来大家都了解核武器的破坏力太大，构成僵持局面，理性的政治领袖不能接受不计代价地求胜利。这点认知使得肯尼迪政府发展出“确保摧毁”( assured destruction)的战略理论，也就是以每一方都有能力摧毁对方为基础去实现威慑的目的。
这个战略理论不但没有解决问题，还只会重新界定问题。依靠自杀威胁而定的国家战略，注定迟早会走上死胡同。第一阶段核武器限制谈判也让大众知道了专家已经知道达十多年的事实。突然之间，战略武器限制谈判被指责为导致现状的祸首，殊不知若是无限制发展军备，局势或许更艰险。局势的确艰险，但是它不是因战略武器限制谈判所引起的，只要威慑等于相互毁灭，心理上关于核战争的禁忌就会极为强大。美国发展武器只对威慑敌国不利用核武器有效用，不是因为它们与任何可以预测的政治危机有何关联，一旦这种认识深入人心，相互摧毁的可能就必然会危及士气民心和破坏现有盟约关系，这才是核战争真正的困局，而不是战略武器限制谈判造成困境。
因此，就本质上而言，有关战略核武器谈判（乃至缓和）的辩论，反映出对当前世界的反动；在当前世界里，一则是意识形态冲突炽烈，一则又无可避免地存在着核僵持局面。就战略核武器谈判的真正争执，产生出针对核僵局两种非常不同的评价。尼克松及其策士们认为，任何一方若能不用核战争就可以构成威胁，日久必然有更大的挟制力量，能够执行惊人的扩张主义政策。这就是尼克松强调抗拒地缘政治威胁的原因。在缺乏打击军事力量——首次攻击就能解除敌方武装的力量——的情形下，美国战略力量将变得越来越无法保护海外地区，到最后，甚至欧洲也保护不了（详见本书第二十四章）。
杰克逊这一派人士了解这一点，也渴望恢复美国的战略优势。但是他们的关怀不仅说出了对美国将失去先发制人的打击力量的担心——这一点是对的——还说早晚苏联或许会得到先发制人的实力，这就不确，尤其是在辩论所称的这一时段中绝对不确。
杰克逊的梦魇是战略上落居下风；尼克松的梦魇则是地缘政治上积弱不振。杰克逊关切军事力量的均势，尼克松主要关切全球政治力量的分配。杰克逊这一派人士试图运用核武器限制谈判，迫使苏联依据美国的喜恶重新设计其整个战略兵力。尼克松及其策士并不相信在国会急欲削减国防预算的时候，美国有能力做这套设计，不过日后里根倒展示出美国政治的团结，坚决增加兵力部署。杰克逊这一派人士主要的注意力集中在战略均势，他们把对此之威胁认为大体上是技术问题。尼克松政府设法要让美国承担起在其历史上新奇、可又与其国家制度同样古老的角色：防阻敌人积累似乎不起眼的地缘政治之收获，日积月累之后，这就会推翻势力均衡。杰克逊派则相对地容忍地缘政治上的变化（1975年杰克逊投票，反对援助安哥拉的非共阵容），但是对于最奥妙的武器技术之影响则十分热切。
这个死结把战略核武器的辩论，逼到更奥妙的领域去，直到争议落定在武器系统的细节，使得凡夫俗子不能了解为止，并且对此一争议，武器专家们也各说各话，莫衷一是。回顾过去十年，针对巡航导弹换苏联逆火式轰炸机、等数的导弹换不等数的多弹头等等之辩论，读来仿佛若干遗世独立的修道院修士记载的中古经文一般。
辩论中提出的问题都是基本问题，无从回避。死结何以产生，那是总统的烦恼，这一来意见便无法交集。美国的理想主义至高无上，不受任何政治妥协影响。总统无法运用他职权内的赏罚特权来奖励或惩罚同一流派或持有异见之人士，批评者因而也没有政治诱因要调整自己的观点。因此，辩论就在仿佛是学界自主意识强烈的教授圈会议的气氛下进行。然而，历史学家能像站在局外旁观者清似地来看待问题，不必在政治过程中强自解读。美国因自责过甚，付出迟滞约十年才终于面对其地缘政治需求的代价。
最后，苏联阵营崩溃，部分是因为它本身僵化，部分是因为西方重振勇气后对它施加的压力。这也是为什么历史的最终裁判对美国国内辩论的对立各方，远比他们彼此的对待更加仁慈的原因。历史将把尼克松及批评他的保守派之做法，视为互补而非互相竞争对立，其中一方强调地缘政治，另一方强调技术层面，实则双方的道德本质并无不同。
武器管制后来由于技术层面太笨重，无法再承载对美国外交政策性质应该如何之哲学性争议的重荷。辩论遂逐渐地转到更契合传统美国理想主义的问题上，而且此一问题在民众心目中也比较容易有共鸣——人权在美国外交政策中亦应居于主要目标之列。
人权辩论初起，是为了以美国的影响力争取苏联公民受到善待，但逐渐演变成迫使苏联内部变化的策略。就和武器管制一样，问题不在于目标，因为目标并无争议，而是意识形态对峙应在美国外交政策优先秩序上摆到什么程度的地位罢了。
犹太人移民迁出苏联这个问题，是在尼克松政府时期才首度被作为一个外交题目。1969年以前，这个问题从来没有列入东西方会谈的议程上；在此之前，历任两党政府都把它当做是苏联内政问题。东西方关系已经够紧张了，没有一届政府预备再牵扯上另一个争端。1968年一年之中，苏联只核准400名犹太人移民出国，并且也没有一个民主国家对此一问题发言。
美苏关系改善之际，尼克松政府开始透过总统的幕后渠道提出此一题目，认为美国政府的最高阶层不可能不注意到它。克里姆林宫对美国的“建构”开始有回应，尤其在苏美关系开始改善之后。每年犹太人移民出境人数都有增加，到了1973年，当年已达到35000人。此外，白宫亦定期把一份“艰困个案清单”交给苏联领导人——这是一些被否决出境签证的个人或那些家庭离散了的人，甚至若干入狱人士的名单。这些苏联公民大多数亦获准移居外国。
这些动作都在外交学者所谓“心照不宣的交涉”下进行。没有人提出正式要求，也没有人做出正式答复。苏联的动作得到注意，但未予承认。苏联公民移民出境的实施的确在稳定改进中，不过华府毫不张扬居功。尼克松政府坚守这个规则，甚至在大选中亦决不居功；直到杰克逊参议员把苏联犹太人迁徙自由问题炒作为公开叫阵为止。
杰克逊之所以发难，是因为克里姆林官突然于1972年夏天决定对移民出境者课征“出境税”所致；所谓出境税是出境者必须退回国家为教育他们而花费的费用的一种税。苏联官方对此一决定没有提出任何解释。或许它是为了改善苏联在阿拉伯世界的地位；苏联最近在埃及遇到战斗部队被请出境，显示出地位不稳。或许苏联拟以出境税来增加外汇收入，认为美国支持这些移民的人士会代出这笔钱。犹太人团体担心移民潮可能因此中止，遂向尼克松政府以及长期支持他们的杰克逊求援。
尼克松政府继续悄悄与苏联驻美大使多勃雷宁设法解决问题之时，杰克逊却设计出一套巧妙办法，公开对苏联施压。1972年美苏高峰会议时，美国国会签署一项协定，给予苏联最惠国待遇，换得解决二次大战期间因租借法案而积欠的债务问题。1972年10月，杰克逊提出一项法案修正案，不准给予任何限制其公民移民出境的国家最惠国待遇。这是战术极为高明的出击。最惠国待遇听起来远比其实质来得重要。事实上，它代表的只是“无差别待遇”；它一点也没有给予特惠，只是让被列为最惠国之国家，享有美国与所有具有正常商务关系国家完全一样的待遇（此时，有一百多个国家被列为最惠国）。最惠国待遇只是基于商务互惠原则，便利“正常”贸易而已。以苏联的经济状况而言，美苏贸易程度也不会太大。杰克逊修正案所达成的乃是让苏联移民出境的实施，不仅成为公开外交的项目，还成为美国国会的立法行为。
同时，尼克松与其策士提出的新做法，也着实不符合美国的意识形态传统。20年前，杜勒斯国务卿把他的现实主义分析，披上美国例外论的外衣；10年之后，里根总统在推动美国群众支持其外交政策时，给它理想主义的外表，但是就其运作内容而言，却与尼克松的主张没有太大不同。尼克松的两难是在于，杜勒斯或里根的论调于他都好比火上加油。若是在比较平静的时代里，尼克松取杜勒斯或里根的论调，可能又太睿智了。
尼克松的外交政策新做法越是理所当然，它所回避的祸害也消退之际，尼克松（和我）的做法变得越有争议性。若无水门事件，尼克松或许能让美国接受其外交主张，并且显示出这事实上是实现美国理想主义的最务实做法。但是水门事件和越南问题使得美国无法产生社会共识，虽然尼克松在中南半岛悲剧之情境下，仍使美国居国际主导地位，他的第二个任期却目睹美国社会上下对美国在世界之角色有格外激烈的辩论，尤其是对美国应以何种态度对待共产主义，争辩特别激烈。
第二十九章 国际紧张关系的缓和与不满缓和者
借由退出令人心士气低落的越南血战，并且把美国的注意力重新投注在更广泛的国际问题上，尼克松政府锻造出略为夸张形容的“和平架构”。美、苏、中三角关系打开一系列重大突破之门；结束越南战争；协议保证能自由进出分裂下的柏林；苏联影响力在中东地区大减，也开始了以、阿谈判程序；以及召开欧洲安全会议（后来在福特政府任内完成了）。这些事件环环相扣，大有关联。
欧洲外交领域自从1961年东西势力范围确定以来已相当固化，“缓和”( detente)为它带来新的流动性、不定性。直到勃兰特(Willy Brandt) 1969年9月当选西德总理之前，历任西德政府都坚持，波恩才是代表德国的唯一合法政府。联邦共和国拒绝承认东德政权；任何政府（除了苏联之外）承认了东德，她就与之断绝外交关系——这就是所谓“霍尔斯坦主义”（Hallstein Doctrine）。
柏林墙1961年垒起来之后，德国统一问题就逐渐由东西方谈判议程上消失，德国人追求统一一事暂时冻结起来。这几年里，戴高乐试探独立于美国、单独和莫斯科谈判的可能性，主张与东欧“缓和、协商和合作” ( detente，entente and cooperation)的政策。他的希望是，如果莫斯科把欧洲视为自由的代理人，而不是美国的附庸，克里姆林宫领导人在面临与中东交恶的情势下，可能会被诱导而放松对东欧的控制。戴高乐希望西德多少能与华府保持距离，并且追随法国的对苏新方针。
戴高乐的分析正确，只是过于高估了法国利用国际形势转趋灵活的能力。联邦共和国不预备背弃强大的美国。不过，若干德国领导人倒是掇拾戴高乐的观念，认为西德或许具备巴黎所欠缺的谈判筹码。戴高乐展开其棋局时，勃兰特正担任西德外交部长，了解戴高乐见解的玄妙。他记得，支持戴高乐方案的那些德国人，未能把握住形势，“（戴高乐）将军不会追求他们的欧洲核威慑之梦（他坚决反对德国参加）。他们也忽略了下述事实：他在设计缓和政策，却永远得不到联邦（即德国保守政党的）右翼之支持，实质上就多方面而言，是替我们的‘东进政策’( Ostpslitik)铺路”。苏联在1968年侵占捷克，使戴高乐的主张终止，但是够讽刺的是，却替1969年出任西德第一把手的勃兰特打开了大门。
勃兰特提出当时还令人惊骇的理论：既然依赖西方国家已产生僵局，应该通过德国与共产主义世界修好之路，来追求两德统一。他力促西德承认东德附庸，接受对波兰之边界线（即奥得一尼斯线），并且改善与苏联的关系。东西方关系和缓下来，苏联在两德统一问题上可能就不会那么僵硬。起码，东德百姓的情况或许可以获得改善。
起初，尼克松政府对勃兰特提出的东进政策极为保留。两个德国互相引诱，她们或许到最后会如阿登纳和戴高乐所担心的，在某种国家主义的中立主张上，取得一致立场。联邦共和国有比较吸引人的政治、社会制度；共产党方面占便宜的是：她一旦获得他国外交承诺，其承认就不会被翻案，而且她握有两德统一的关键。最重要的是，尼克松政府为西方阵营的团结担心。戴高乐业已使法国退出北大西洋公约组织，并且自行与克里姆林宫和解，而破解了西方对莫斯科之统一阵线。华府对于西德独立自主、脱离阵营，颇为惊骇。
勃兰特的方案得到动力越多，尼克松及其助手就越了解到，无论东进政策有何缺陷，替代方案仍更危险，情势业已越来越明显，霍尔斯坦主义已不再可行。到了60年代中期，波恩已修正其对东欧共产主义政府的做法，借口是他们并没有自由自行决策。
然而，问题当然并非如此简单。60年代里，谁也不相信莫斯科会昕任其东欧附庸未经过重大危机就崩溃。任何源自德国坚持其国家期望的危机——或者以此名义提出而产生之危机——都极有可能使西方国家结盟分裂。没有一个盟国愿意替造成其战时生灵涂炭的德国是否统一，而出头冒战争之风险。赫鲁晓夫威胁要把柏林的通行权交给东德共产党政权时，西方盟国并未立即有所反应。同样也不例外，柏林墙的竖立，象征德国分裂，西方盟国也默认坐视。多年来，民主国家对德国统一的主张口惠而实不至，毫无实际作为。大西洋盟国的德国政策已告破产。
尼克松及其策士因此接纳东进政策作为必要的政策，不过他们也认为勃兰特和阿登纳不同，对大西洋联盟从来没有感性上的坚持。世界上只有三个国家有能力打乱欧洲战后现状——美、苏两大超级强国，以及德国，如果她决定不顾一切追求统一的话。60年代，戴高乐的法国曾尝试打破原有的势力范围安排，并未成功。但是，德国身为欧洲最强大的经济体，又是在领土上遭到最大折磨的国家，如果她决定解决战后体制，其后果之严重恐怕难以忽视。当勃兰特显示出有意自行向东方阵营试探时，尼克松政府认为，美国应该支持他，不要阻挠，免得西德因而脱离北大西洋公约组织，甚至与欧洲共同体越行越远。
甚至，支持东进政策也使得美国在结束持续20年的柏林危机上有着力之处。尼克松政府坚持，一定得把东进政策与柏林通行权“严格挂钩”，也得把这两个问题与苏联整体节制一并论及。由于东进政策是以德国的具体让步为基础——即用承认奥得一尼斯河国界线以及东德政权，以交换关系改善等无形的东西——勃兰特得不到国会的支持，除非他能在柏林通行权及与之相关的自由上面，获得具体的新保证。否则，柏林深入在东德境内110英里之处，随时可受共产党侵扰，而东德的主权又已受到国际社会的承认，完遂了斯大林与赫鲁晓夫当年以封锁和最后通牒要挟所求之心愿。在此同时，波恩并没有足够的力量可以自行推进柏林问题之解决。只有美国具有足够的力量可以抵拒因柏林孤立而潜伏的压力，也只有美国有足够的外交力量可促成柏林通行程序的改变。
柏林能够在苏联控制的地区内被团团围住而又保持合法地位，是基于一个法理上的假设：它在技术上仍由第二次世界大战的四个战胜国“占领”。因此，有关柏林问题的谈判必须由美国、法国、英国与苏联等四国来洽商。苏联和勃兰特——通过其极为于练的亲信巴赫(Egon Bahr) 都向华府求助，希望能够打破僵局。通过错综复杂的谈判，四国在1971年成立新协议，保障西柏林的自由，以及西方国家进出柏林的权利。此后，柏林不再是国际危机焦点清单上的对象。当它再次出现在全球议程上时，已是柏林墙拆除，德意志民主共和国瓦解之时。
除了有关柏林协议之外，勃兰特的东进政策也促成西德与波兰、西德与东德，以及西德与苏联之间订立友好条约。苏联会如此重视、强调西德承认由斯大林划定的边界线，事实上就显示出她的式微和欠缺安全。联邦共和国是个分裂的国家，表面上怎么会向一个核超级大国挑战？同时，这些友好条约给予苏联很大的激励诱因以节制其行动，至少在谈判及等候批准之时可以有此效果。这些条约送到西德国会审批时，苏联不敢轻举妄动，怕破坏了它们获批准的机会；国会批准后，苏联也十分谨慎，免得把西德又激回到阿登纳的政策去。因此，当尼克松决定对北越港口布雷封锁，并且轰炸河内时，莫斯科噤不做声。只要尼克松在国内政治地位稳固，缓和政策就可以成功地把东西方阵营在全世界的一切问题统一起来。如果苏联想从紧张关系和缓中收获其利益，他们也得对缓和有所贡献。
在中欧方面，尼克松政府可以把若干谈判相互联结在一起；在中东方面，它却利用缓和政策为安全网，同时亦降低苏联的政治影响力。60年代期间，苏联已成为叙利亚和埃及的主要武器供应国家，也是激进的阿拉伯团体组织、技术方面的支持者。在国际论坛上，苏联扮演阿拉伯立场的代言人，而且经常替他们最激进的观点辩护。
只要维持住这个模式，外交上有所进展就可以说是苏联支持的结果，同时僵局也有危机重起之虞。要打破僵局，只有各方全都正视中东固有的地缘政治现实方可——以色列太强大（或可以被塑造为太强大），以致集其全体邻国之力也击不垮；而且美国有反对苏联干预之力。尼克松政府因此坚持，在美国进行和平程序之前，不只是美国的盟邦，而是全体当事国都得表示愿意牺牲，苏联有高度的能力能提升紧张程度，但是却没有方法使危机完结、或以外交手段促成其友邦的目标。她可以威胁说要介入，一如1956年那样；但是经验一再显示，美国反对立场强，苏联就倾向退缩。
因此，中东和平之关键握在华府手中，不是握在莫斯科手中。如果美国仔细出牌，要么苏联会对真正的解决有所贡献，要么她的一位阿拉伯友邦会与苏联分道扬镳，转向美国。不管是何种情形，苏联在激进的阿拉伯国家中之影响力，将会降低。这也是为何在尼克松第一个任期的早期，我会有充足的信心对某位新闻记者透露，新政府将寻求把苏联的影响力逐出中东。这段不谨慎的谈话虽然引起风波，它却正确地描绘出尼克松政府即将奉行的政策。
苏联领导人不了解本身战略上的两难，试图引诱华府支持必会加强苏联在阿拉伯世界地位之外交作为。但是，只要苏联继续供应大量武器给予激进的中东国家，加之她们的外交方案又如出一辙，美国不会有兴趣与莫斯科合作——不过，认为与苏联合作本身就是目的的人士，并不明白这一点。就尼克松及其顾问的观点而言，最佳策略是彰显出苏联煽动危机的能力，比不上她解决危机的能力。若是阿拉伯国家的冤屈有理，美国愿意回报她，借以鼓励阿拉伯的温和立场。此时的苏联只有参与中东的外交交涉，否则不能不缩到一边去。
美国在追求此一目标时，采取两项互补的政策：对于苏联军事支持或涉及苏联军事威胁的任何阿拉伯国家之举动，皆予以封锁抵制；若是阿拉伯领袖不满僵持对峙，而与苏联疏远而转向美国，这将引导和平进程。这些条件在1973年中东战争之后出现。
在此之前，美国走在崎岖道路上，备极辛苦。1969年，国务卿罗杰斯提出一项计划（后来称为罗杰斯方案），支持以色列的1967年边界线，但略作修正以换取全面的和平协定。它和过去的具体事实尚无变化即提出的方案，遭到同样命运：以色列拒绝接受它划定的边境线；阿拉伯国家则因为还未预备承诺和平，也不能接受它。
1970年，以、阿又爆发严重的军事对峙情形。战事首先在苏伊士运河区发生，埃及针对以色列展开所谓的消耗战。以色列深入埃及，进行大规模空袭作为报复，苏联也在埃及安置大型防空系统，派出约15000名苏联军事人员负责操作。
危险并非只局限在埃及。同年，在约旦境内几乎以一个国家的形式存在的巴勒斯坦解放组织，劫持四架飞机，飞往约旦。侯赛因国王因此命令约旦部队进攻巴勒斯坦解放组织，并且将巴解领袖驱逐出境；叙利亚挥兵入侵约旦；以色列军事动员。中东似乎已濒临战争边缘。美国也大规模加强它在地中海的海军兵力，并且明白宣告决不容许任何外力干涉。情势旋即明显，苏联不肯冒与美国决斗之险。叙利亚撤军，危机也告落幕。哪一个超级大国对中东地区前途更有影响力，已经由此向阿拉伯世界展示。
尼克松策略已有影响力的第一个信号，出现在1972年。埃及总统萨达特把所有的苏联军事顾问解职，并且要求苏联技术人员离境。同时，萨达特和白宫之间也开始有了秘密外交接触，不过先后受到美国总统大选，以及水门事件之牵制，未能全力推进。
1973年，埃及和叙利亚联手攻打以色列。以色列和美国完全没料到这一行动，显示出成见经常对情报分析影响太大。美国方面的评估一向是，以色列兵力强大，阿拉伯国家的警告都是虚词恫吓。当时并没有迹象显示苏联积极怂恿埃及和叙利亚发动战争，萨达特日后也告诉我们，苏联领导人一开始就力促埃、叙停火。苏联重新装备其阿拉伯友邦的程度和影响，也远远不及美国对以色列空中运输补给。
当战争停止时，阿拉伯军队的作战表现比起以往历次以阿战争都要英勇、有效。但是，以色列已越过苏伊士运河，直抵距开罗约二十英里之处；以军占领的叙利亚领土亦到达大马士革近郊。此刻就需要美国插手帮忙，先恢复战前原状，再促进和平了。
第一个认识到这一点的阿拉伯领袖就是萨达特；他放弃早先的“全然或全无”策略，离开莫斯科而转向华府，寻求协助逐步达成和平。甚至，在两人之中被认为比较激进，也与苏联关系比较密切的叙利亚总统阿萨德，也请美国外交干涉，以解决戈兰高地被以色列占领的问题。1974年，以色列与埃及、叙利亚达成临时协定，开始撤军，换取阿拉伯的安全保证。1975年，以色列和埃及达成第二个撤兵协定。1979年，埃及和以色列在卡特总统支持下，签订正式和平协定。此后，历任美国总统都对中东和平进程有重大贡献，例如，1991年在贝克国务卿策划下，阿拉伯人和以色列人第一次首次谈判；1993年9月在克林顿总统支持下，以色列和巴勒斯坦人达成协议等等。克里姆林宫在上述任何和议中，均未扮演重要角色。
本章限于篇幅无法细述中东外交交涉之种种，主要只谈论美国如何运用她与莫斯科的关系，削弱苏联在中东的势力，又不引起重大危机。1970年的大辩论里，批评尼克松的人士常讥笑他，希望苏联能基于自身的醒悟而与美国达成协议，缓和紧张局势，纯属空想。然而，尼克松的中东外交交涉是他及其顾问如何看待总统一再声称的“和平架构”之上好实例。它不是不切实际地追求合作，而是进行地缘政治竞争的一种方法。美国的策略是基于下列前提：苏联应该面对抉择，或者与其激进的阿拉伯代理人分手，或者接受影响力的降低。最后，此一策略的确降低苏联的影响力，也把美国置于中东外交上的枢纽位置。
尼克松政府依循两条路线去达成此一目标。中东战争期间，它与克里姆林官几乎保持每天接触，避免在战火炽热之际，基于不充分的资讯作决定。这不能阻止隐藏在交互冲突的利益中之一切紧张，但却能减少因误解而发生的危机。我们同时亦就广泛的问题进行谈判，以便让苏联领导人有着不愿处于危险境地的诱因。柏林问题之谈判，使苏联对中东局势十分节制，直到1973年。后来的欧洲安全会议也使苏联在多项外交穿梭中，保持温和反应，因此在中东外交交涉上沦至旁观地位。界定进展的重要指标与达成的协定之间，需要保持精密的平衡，因而就必须依赖苏联的善意。缓和，不仅促使国际局势平静，也创造出一种抑制作用，使得苏联领导人接受近似地缘政治大撤退的结果。
尽管这些方面成绩斐然，尼克松政府在其外交政策上引起的争端日益升高。外交政策上有任何变化，都容易遭到拥护旧路线者的抗拒；任何成功的谈判都得冒着反对者严厉批评的风险，这些人士不认为协定通常反映出当事人互有让步，而是片面争取满足。这反映了长久以来抵触美国外交政策的法律论之传统。美国向中共开放，也触怒了国会里亲台湾的人士。与苏联和解的过程里必须软硬兼施，有敌对、也得有合作的行为，却与传统的黑白分明论——每个国家非友即敌，不相吻合；殊不知在真实世界里，国与国之间可以既友又敌。
这些不同见解与威尔逊总统1915~1919年期间，想把持孤立主义立场的美国带上扮演世界角色时代遭遇的情形相同；也和罗斯福1939。1941年间，决心让美国站在英国这一边时的际遇无别；更与杜鲁门1946—1949年间，发起冷战架构时所遇者一样。
主要的差异在于现在这些辩论发生在越战战火方炽之际，紧接着又发生了水门事件。依照美国的制度，总统是唯一由全国选出的代表人物；他也是界定国家目标的唯一焦点。其他的组织可以就外交政策发表主张，但是唯有总统可以在相当长的一段时间内执行其政策主张。国会作为立法机关，倾向于把问题分割为一系列个别决定，因而通过互惠折中寻求解决方法。媒体可以推荐、建议某一路线方向，但不可能处理日常执行的细节。但是，外交政策的本质，却又分明就是累积细节，追求长远目标的能力。因此，规划路线方针的担子就落到总统肩上。其他的组织虽然可以修正它，甚至阻挠它，却无法产生前后一致的替代方案。
美国外交政策发生重大转折，全是出于强大的总统与其他组织的互动的结果。总统扮演教育家的角色，以他的道德观点提供辩论的架构。如果不是水门事件，尼克松或许可以把他第一个任期内非常具体的外交政策成就，化为永久的运作原则——就好比富兰克林·德拉诺·罗斯福创造的、固化了全新的美国内政政策；也有如杜鲁门和艾奇逊制订的遏制政策的大方向。
但是，尼克松的领导资格却因为水门事件而彻底破灭。本章意不在探究此一悲剧的根源，但是我们可以强调，尼克松为遂行其政策，需要进行教育、说服的工作；但是对此一任务的成败极重要的道德力量全因水门事件而断送了。在日常事务上，他直到下台之前都能果断睿智地处理。但是在长远的或观念性的争议上，他虽然仍能够提出基本问题，可已经不再强大到足可形成解决方案了。缺乏一位强有力的总统担任调停人，起到总其大成者的均衡作用，每一个互不相让的团体都会把其特定观点推向极端。因此，70年代大部分的时间都花在探讨主题之争，而这只是先前美国伟大方案中之细枝末节——却缺乏美国外交政策大转折的形成时期亟需的整合动力。
尼克松的外交政策的新做法，向美国例外论挑战，这种论调认为政策要以获得肯定的形而上的价值为基础。在尼克松及其策士看来，美国的挑战乃是如何把这些传统价值调适入新的国际环境之中。美国的国内经验导致她把国际秩序看成本质上是温和的，因此其外交表达出善意和有意愿妥协。因此，敌对被视为是异常现象。尼克松的外交政策却大异其趣，把世界视为充满混淆不明的挑战、许多国家各自因利益思考而非善意地互相对待，改变必须分段逐步而进，不是一劳永逸彻底变革——换言之，这个世界可以驾驭( be managed)，却不能去支配( be dominated)或排斥。在此一世界里，不会有截然清楚的分界点，某个问题的解决很可能又会衍生出下一个新问题。
这样的世界需要的外交政策，不但要有解救苦难的功效，更需要有持续力。美国的传统价值仍然十分重要，但是不再像威尔逊时代，它们不能转化为迅速彻底解决的问题。美国人仍需要它们来提供内在力量，走过混沌，通往人人希望比过去更美好的世界，可是这条路却一直未能走完。
尼克松及其顾问不认为把共产党视为敌友兼具的对象去对待，有任何矛盾之处：在基本的意识形态上是敌对的，必须阻止共产主义破坏全球均势；可是在控制意识形态冲突，不让核战争爆发上，又得相互合作。可是，美国走过对越南幻想破灭这一段情感煎熬的漫长道路之后，人们更愿意在道德承诺上找回自信，而不再算计利益得失。
在缺乏具有道德说服力的总统直属机关里，许多习于美国传统外交政策方法的人士，不分自由派或保守派，都起而反对尼克松的新做法。自由派反对，是因为认为强调国家利益不道德；保守派反对，是因为他们重视与莫斯科的意识形态竞争，不能认同因地缘政治需求而要和苏联修好。
由于美国人对外交政策的思考，自从威尔逊总统以来即受自由派思想的影响，因此一下子尚不能接受尼克松式的外交策略。过去美国的外交政策专家和律师们，对美国的自由派国际关系观点影响颇大；尼克松并未采取他们主张的务实的、视个案而办的方法。他也没有采纳威尔逊派人士主张的集体安全、以司法解决争端，并强调以裁军为走上国际新秩序之唯一的道路等做法。因此，自由派人士发现本身陷入难过的窘境中，实质上被他们认同的外交结果（如与苏联缓和紧张关系、对中共开放等），却是出自受威尔逊派传统所诅咒的原则（即强调国家利益与势力均衡等）。甚至当尼克松政府成功地推动出自威尔逊派理想之政策（如增加苏联对外移民人口），它借由秘密外交去追求此一目标，亦往往招致反对者抨击他偏离美国外交政策的主流。
就保守派人士而言，尼克松把苏联视为地缘政治上的对手之策略，实在太陌生，又太不适合。他们绝大多数人认为与共产主义的冲突，几乎绝对是意识形态上的势不两立。他们深信美国不会被地缘政治的挑战所撼动，把遏制前线的问题看得不太重要，只关系到欧洲各国的传统斗争，对于此，他们是不屑理会的。他们在约翰逊总统执政时期，业已放弃越南，认为越南问题已经背离主要斗争——尼克松则视之为主要斗争中的一个极其重要之单元。作为道德绝对论者，他们不信任与苏联的任何谈判，把妥协视为退却。共和党的保守派预备咬紧牙关，勉强接受对中国开放，因为这可以让莫斯科困窘，并且在美国退出越战方面亦符合战术上的需求。但是，他们一向对与莫斯科谈判疑惧，只能接受建立实力地位、坐等共产主义覆亡的原始的艾奇逊、杜勒斯方式，因此把在政治、军事问题上进行广泛谈判，视为背弃了道德原则。
传统的保守派逐渐由料想不到的圈子得到生力军——自由派、强烈反共的民主党人，因为不满党内激进分子之优势而与该党疏离，靠向保守立场。1972年麦戈文取得民主党总统候选人提名，使得这些自称为新保守派的人士的幻想彻底破裂；1973年中东战争亦使他们第一次有机会以连贯的方式，在全国范围内表达其外交政策观点。
新保守派是坚定的反共人士，或许被期待会在道德上支持坚守越南、维护声称美国为反共前哨的尼克松政府。然而，新保守派和保守派一样，关切意识形态重于关切地缘政治。最有影响力的若干新保守派要角，热切反对越战。他们把原先对尼克松的一切保留态度，统统带进新阵营，一点儿也不称誉他忍受激战、争取光荣和平的苦心。由于他们不喜欢尼克松，也不信任尼克松，他们担心他可能抛弃美国的重大利益，只求恋栈当总统。
白宫对待政府官僚体制相当傲慢，使得事情益加复杂。尼克松在他的第一个任期内，一如在竞选时所宣称，把外交权紧紧抓在白宫。苏联领导人发现，尼克松绝不会把重大外交决策权下放，立刻指令多勃雷宁大使与白宫建立直接沟通的私下渠道。尼克松通过此一方法，可以和克里姆林宫高级领导人直接接洽最重要的问题。
政府官僚因此大为衔恨；尼克松的白宫由于不够敏感，不照既定程序行事，使得问题更趋严重。谈判，照定义来说，就是交互让步。然而，没有参加到谈判起伏过程的人士，却散布谈判乃是美国一方需做出一切让步的虚幻言词；若是肯听他们进言，美国就可以避免做出那些让步了。失去了通常由官僚构筑的安全网，又受到保守派、自由派和新保守派攻讦，尼克松的白宫陷入奇怪的地位：外交政策虽然成功，却备受抨击，必须采取守势。
事实上，批评者要求政府采取强硬的对抗路线，殊不知此时的美国正在大闹和平运动、总统受到弹劾调查（他的继任人福特，是由派任产生，并非经由选举出任副总统），而且历届国会都大力削减总统职权，同时设法削减国防预算。尼克松政府认为，当前要务是在不遭受地缘政治损害之条件下，退出越战，建立一个新的针对相关战场上的共产党的政策。尼克松把和解当做是长期的地缘政治斗争中的战术；批评他的自由派人士则视为这一政策本身的终结，保守派和新保守派也把此一重视地缘政治的做法认为历史已证明并无前途，宁可采取坚定的意识形态对峙之政策。
够讽刺的是，到了1973年，尼克松的政策相当成功，东西关系平静无波，反对人士可以安全地在国内对他展开挑战。争议的核心是一个更深刻的问题：美国政策是否可能或有利于脱离其最终结果及间或干预的信念？尼克松声称，在多元世界里，变迁必须通过演变。这就需要有耐心——不是传统的美国外交的长项。批评尼克松的人士，反映着美国例外主义的传统，坚持美国应坚守立刻改造苏联社会的目标——这个目标过去从未有人追求，即使在美国独占核优势时亦然。在把外交政策视为策略和把外交政策视为十字军运动的人士之间；以及认为上策是使苏联知所节制和力主痛惩恶邪的人士之间，无可避免，需要进行一场全国大辩论。总统垮台不是不可避免的事件，然而不幸此时总统权位岌岌不保，停止了可能得到有意义的结果的辩论。
在缺乏凌驾一切的原则之情况下，争议中的每一方只专注于不同的威胁。尼克松的梦魇是地缘政治上虚弱不振，必须向苏联扩张主义屈膝献媚。保守派则忧惧，道德上解除武装，或是因为苏联获得技术突破而发动核决斗，以致生灵涂炭。自由派关切美国过度强调军事安全的主张。保守派担心苏联军事上有主宰力量。自由派却要避免过度扩张。尼克松则寻求可行的长远策略。
结果造成相互冲突、无法解决的压力纠缠在一起的大漩涡。自由派密切注意，唯恐政府对武器管制的承诺降低。尼克松则由古巴到中东，极力抵制地缘政治上的威胁。保守派则针对他们认为美国从意识形态对峙，以及核战略方面退却的现象，大肆抨击。这造成一种怪现象：自由派抨击尼克松的国防预算太高，保守派却批评尼克松的武器管制政策太过示好。尼克松借由保守派之助，战胜自由派的反对，取得国会批准其国防预算；武器管制措施需要经由国会通过，尼克松则在自由派协助下，克服若干保守派的反对，获得通过。
绝大多数的批评之重点（到头来，连自由派的批评也不例外）就是，主张回归到原始的遏制理论，躲在强大的国防背后，坐等苏联制度转变。尼克松认同需要有强大的国防，但不认为应促使莫斯科能制订外交议程，令美国内政危机失控。批评者认为，东西方外交太活跃，会使美国人民的警觉心麻木。尼克松相信，需要有外交弹性来强化美国人抵抗共产主义的意愿。他决心要抵拒苏联的每一项扩张主义行动——若干批评者却把它解释成把欧式地缘政治注入基本上是意识形态冲突的一种手法。
1974年6月，杰克逊( Henry Jackson)参议员向他所属的武器管制小组委员会，分发一份由若干知名学者起草的，批评缓和政策的文件。这份文件说：以目前苏联的术语来说，“缓和”或“和平共处”乃是公然与所谓“资本主义国家”对敌的一种策略性替代方案罢了。它并不意味苏联及其盟国会放弃与西方自由国家冲突。正面冲突换成间接的作战方式，利用非军事手段，美其名日“意识形态”；照苏联的实务的态度，这个名词包含颠覆、宣传、政治勒索和情报作战。
全美产业工会同盟( AFLCIO)主席米尼(Gee Meany)，也在参议院外交关系委员会上以一介平民的身份说：苏联是这样看待缓和——缓和是因为美国衰弱。缓和代表着加强意识形态作战。缓和就是挫弱北大西洋公约组织。缓和乃是苏联终于在军力上凌驾西方以上。缓和也使西方承认苏联拥有东欧。缓和更代表着美军撤出欧洲。
这类批评令尼克松政府大为愤慨，它从来没有怀疑克里姆林宫认为缓和对苏联多少有点用处——否则莫斯科怎会要进行它？真正的关键是，缓和是否符合美国的目的？尼克松和其顾问们认为，时间站在民主国家这一边，因为在没有苏联扩张的和平时期，将可强化共产主义阵营内部的离心力量。
我在1976年3月供职于福特政府时，曾对缓和有如下之分析；事实上，福特政府萧规曹随，继续奉行与尼克松政府相同的政策，也遭逢相同的敌手。我当时说：
“苏联的力量不均衡；苏联制度的衰竭与挫折很醒目，也有文书详细记载。虽然苏联的力量无可避免地会增加，就军事、经济和技术力量做全面评估，她远远不及我们及我国盟友。苏联若是向工业民主国家挑战，可谓极其鲁莽。苏联社会不再绝缘隔离受不到外在世界的影响和吸引，或者全然不顾与外界接触的需求。”
如果能留出一些时间，就缓和的此一本质上属于理论性质之辩论，或许可以被事件所克服。但是，杰克逊参议员身为批评者当中的知识分子领袖，不肯让时间来考验缓和，他动员力量来制止缓和的进度。尼克松是华盛顿州选出的民主党籍联邦参议员，非常杰出的人民公仆，精研国际事务，尤擅苏联问题，更是世界知名的国防问题专家。他不但学识渊博，更擅长运作政府的不同部门，懂得如何结合国会及行政部门的同情分子。杰克逊的幕僚，以聪明的培利( RichardPerle)为首，学识渊博不逊于他，对于议事运作技术之娴熟胜于他。
虽然杰克逊是尼克松属意延揽担任国防部长的第一人选，他却成为尼克松政府苏联政策最难缠的反对者。在尼克松第一个任期的绝大多数时间里，杰克逊对越南的立场坚定、合理，在国会不断施压有意裁减国防预算的压力下，他坚决支持尼克松维护美国国防实力的作为。在使尼克松提议的反弹道导弹防御体系获得参议院通过一事上，他居功甚伟。不料，到了尼克松第一个任期行将结束时，虽然两人对苏联所抱宗旨、见解几乎完全相同，两人却分道扬镳。杰克逊不能认同反弹道导弹条约，它限制美苏双方只能各有两个导弹防务基地，他不久即把反对矛头扩及整个东西关系的领域。
尼克松原始的导弹防务计划，是在美国周边建立12个防务基地。在对付中国所拥有的这样比较小型的核武力，或对付苏联次于全面攻击之攻势时，它可能相当有效；也可以作为最后针对苏联之全面防务的核心。
但是，国会每年要减低导弹防务基地的数字，因此到了1971年国防部在下年度预算中只剩下两个基地。如此配备完全不符合战略目标；它的唯一用途是实验性质。此外，反映了当时的反军备情绪，国会多数党在每一会期中都大砍国防预算。（尼克松政府知道必败、从不提出的方案，还不计在内。）
这些压力使得国防部突然间不得已支持管制武器。1970年初，国防部副部长派卡德( David Packard)力促尼克松立刻采取主动，进行战略武器限制谈判，“试图在10月中旬或至迟11月，可以在维也纳达成协议”。他认为极需迅速达成协议，即使只是部分协议也好；因为“国家预算一旦紧缩，很可能大幅削减国防计划，包括战略武力在内都不会避免”。如果不快速达成协议，国会片面决定也将日渐“挫低我们的交涉筹码”。
尼克松在此一政治背景下，于1970年夏天主动与苏联总理柯西金( Aleksei Kosygin)通信，为两年后达成的战略武器限制谈判协定界定架构。在此之前，苏联坚持武器限制谈判只局限于美国有技术优势的防卫性武器，而不及于攻击性武器之管制——这方面苏联每年生产各种型号的攻击性武器200枚，美国的生产量为零。尼克松明白表示，他决不会同意如此一面倒的交易。柯西金、尼克松通信的结果是，苏联承认攻击性武器和防卫性武器同时都要受到限制。
接下来的谈判产生两项协定。1972年的反弹道导弹协定，限定只准有两处基地和两百具导弹发射装置——还不够发动一场小规模攻击之用。尼克松同意接受此一上限是为了保存防务核心，因为他担心若不这么做，国会甚至将会删除掉试验方案的经费。这时候，防卫性武器的限制尚无争议。
引起争议的是一项为期五年的临时协定，规定双方把地面发射或海面发射的战略攻击性导弹，冻结在某一协商程度上。美国五年前就已自己定下标准，因此从未有计划再提升此一方面的实力，遂认为可行。苏联却是每年生产200枚攻击性战略导弹，要达到此一协定的上限，就必须拆除210枚旧的远程导弹。轰炸机（美国在此方面具有优势）不包含在限制范围内。双方亦可以自由改善其兵力之技术。
要比较双方的导弹兵力，非常困难。美国的导弹比较小，比较精准，其中半数配备多弹头（每一枚都装置若干组爆破设施）。苏联的导弹比较大、比较粗糙、并不灵活。它们的数量亦比美国多出约300枚。只要双方心甘情愿，这些差异似乎都不关紧要；美国是因为在轰炸机上优势大，而且是多弹头（在临时协定五年有效期内，还可以精心改善导弹多弹头的优势）。
但是，1972年5月莫斯科高峰会议签署战略武器限制谈判协定之后，突然间双方却对已协议的发射装置之差异，产生争议。这是一种奇怪的情势。在还未提出战略武器限制谈判的构想之前，美国已定妥上限。五角大楼在尼克松的第一个任期内，丝毫没有动作增加其核兵力；五角大楼都没有提出要求增加战略兵力，当然不会有所谓被驳回这种事。即使接下来1974年在海参崴协定要把上限再提高，国防部也从未建议提升1967年以来已拟定的发射设备的数量。
但是，火星人若是注意到美国国内的辩论就会听到奇怪的故事，据说：美国政府已经“让步”接受导弹的不平等协定，同时单方面受限——事实上，若无核武器限制谈判，美国也从未计划去改变；即使在两年后解除了此一上限之后，美国也没有去改变，甚至到了里根总统任期内，美国也还未曾改变它。美国自愿接受的兵力上限是因为美国比苏联有更多的多弹头导弹，而且在协定有效期内对方也不会去改变它；可是，当它列入协定之内，却突然间变成危险了。
对于尼克松及其顾问们极其不幸的是，“不平等”却成了事实。政府提出辩驳，比较着发射装置和多弹头，原定的上限和谈判的上限等等之时，各方眼睛都亮了，不舒服地认为政府早在替美国业已沦落到不利的“导弹差距”之事辩护。
尼克松政府认为战略武器限制谈判协定，是在下列两方面保护基本防卫计划不受国会干扰的方法：它坚持协定所订的上限，国会应接受；它又配合协定，提出增加45亿美元国防预算供武器现代化之用。即使到了20年之后的今天，大多数关键性的战略计划（如：轰炸机、隐形轰炸机、导弹、战略巡弋导弹、三叉戟导弹与潜水艇等等），都出现在战略武器限制谈判条约生效的尼克松、福特两位总统任内。
表面上对双方导弹兵力的辩论，实则代表着另一个更深刻的令人信服的关切。尼克松这一派人士认为，武器管制越来越受重视——的确，媒体与学界已近似迷恋地抓住这个问题不放——可能威胁到任何认真的国防政策。新军事计划之增加，理由是它可以在未来战略武器限制谈判中作为谈判筹码。尼克松等人担心，此一趋势会伤害国防的战略性的基本理论。毕竟，有限的稀有资源分配给耗费不赀的计划，可是到头来却要在谈判桌上同意取消，这究竟是何道理？
在这个背景下，辩论协定的条款最后变成是辩论如何掌握美国的战略优势。理论上，十多年来大家都了解核武器的破坏力太大，构成僵持局面，理性的政治领袖不能接受不计代价地求胜利。这点认知使得肯尼迪政府发展出“确保摧毁”( assured destruction)的战略理论，也就是以每一方都有能力摧毁对方为基础去实现威慑的目的。
这个战略理论不但没有解决问题，还只会重新界定问题。依靠自杀威胁而定的国家战略，注定迟早会走上死胡同。第一阶段核武器限制谈判也让大众知道了专家已经知道达十多年的事实。突然之间，战略武器限制谈判被指责为导致现状的祸首，殊不知若是无限制发展军备，局势或许更艰险。局势的确艰险，但是它不是因战略武器限制谈判所引起的，只要威慑等于相互毁灭，心理上关于核战争的禁忌就会极为强大。美国发展武器只对威慑敌国不利用核武器有效用，不是因为它们与任何可以预测的政治危机有何关联，一旦这种认识深入人心，相互摧毁的可能就必然会危及士气民心和破坏现有盟约关系，这才是核战争真正的困局，而不是战略武器限制谈判造成困境。
因此，就本质上而言，有关战略核武器谈判（乃至缓和）的辩论，反映出对当前世界的反动；在当前世界里，一则是意识形态冲突炽烈，一则又无可避免地存在着核僵持局面。就战略核武器谈判的真正争执，产生出针对核僵局两种非常不同的评价。尼克松及其策士们认为，任何一方若能不用核战争就可以构成威胁，日久必然有更大的挟制力量，能够执行惊人的扩张主义政策。这就是尼克松强调抗拒地缘政治威胁的原因。在缺乏打击军事力量——首次攻击就能解除敌方武装的力量——的情形下，美国战略力量将变得越来越无法保护海外地区，到最后，甚至欧洲也保护不了（详见本书第二十四章）。
杰克逊这一派人士了解这一点，也渴望恢复美国的战略优势。但是他们的关怀不仅说出了对美国将失去先发制人的打击力量的担心——这一点是对的——还说早晚苏联或许会得到先发制人的实力，这就不确，尤其是在辩论所称的这一时段中绝对不确。
杰克逊的梦魇是战略上落居下风；尼克松的梦魇则是地缘政治上积弱不振。杰克逊关切军事力量的均势，尼克松主要关切全球政治力量的分配。杰克逊这一派人士试图运用核武器限制谈判，迫使苏联依据美国的喜恶重新设计其整个战略兵力。尼克松及其策士并不相信在国会急欲削减国防预算的时候，美国有能力做这套设计，不过日后里根倒展示出美国政治的团结，坚决增加兵力部署。杰克逊这一派人士主要的注意力集中在战略均势，他们把对此之威胁认为大体上是技术问题。尼克松政府设法要让美国承担起在其历史上新奇、可又与其国家制度同样古老的角色：防阻敌人积累似乎不起眼的地缘政治之收获，日积月累之后，这就会推翻势力均衡。杰克逊派则相对地容忍地缘政治上的变化（1975年杰克逊投票，反对援助安哥拉的非共阵容），但是对于最奥妙的武器技术之影响则十分热切。
这个死结把战略核武器的辩论，逼到更奥妙的领域去，直到争议落定在武器系统的细节，使得凡夫俗子不能了解为止，并且对此一争议，武器专家们也各说各话，莫衷一是。回顾过去十年，针对巡航导弹换苏联逆火式轰炸机、等数的导弹换不等数的多弹头等等之辩论，读来仿佛若干遗世独立的修道院修士记载的中古经文一般。
辩论中提出的问题都是基本问题，无从回避。死结何以产生，那是总统的烦恼，这一来意见便无法交集。美国的理想主义至高无上，不受任何政治妥协影响。总统无法运用他职权内的赏罚特权来奖励或惩罚同一流派或持有异见之人士，批评者因而也没有政治诱因要调整自己的观点。因此，辩论就在仿佛是学界自主意识强烈的教授圈会议的气氛下进行。然而，历史学家能像站在局外旁观者清似地来看待问题，不必在政治过程中强自解读。美国因自责过甚，付出迟滞约十年才终于面对其地缘政治需求的代价。
最后，苏联阵营崩溃，部分是因为它本身僵化，部分是因为西方重振勇气后对它施加的压力。这也是为什么历史的最终裁判对美国国内辩论的对立各方，远比他们彼此的对待更加仁慈的原因。历史将把尼克松及批评他的保守派之做法，视为互补而非互相竞争对立，其中一方强调地缘政治，另一方强调技术层面，实则双方的道德本质并无不同。
武器管制后来由于技术层面太笨重，无法再承载对美国外交政策性质应该如何之哲学性争议的重荷。辩论遂逐渐地转到更契合传统美国理想主义的问题上，而且此一问题在民众心目中也比较容易有共鸣——人权在美国外交政策中亦应居于主要目标之列。
人权辩论初起，是为了以美国的影响力争取苏联公民受到善待，但逐渐演变成迫使苏联内部变化的策略。就和武器管制一样，问题不在于目标，因为目标并无争议，而是意识形态对峙应在美国外交政策优先秩序上摆到什么程度的地位罢了。
犹太人移民迁出苏联这个问题，是在尼克松政府时期才首度被作为一个外交题目。1969年以前，这个问题从来没有列入东西方会谈的议程上；在此之前，历任两党政府都把它当做是苏联内政问题。东西方关系已经够紧张了，没有一届政府预备再牵扯上另一个争端。1968年一年之中，苏联只核准400名犹太人移民出国，并且也没有一个民主国家对此一问题发言。
美苏关系改善之际，尼克松政府开始透过总统的幕后渠道提出此一题目，认为美国政府的最高阶层不可能不注意到它。克里姆林宫对美国的“建构”开始有回应，尤其在苏美关系开始改善之后。每年犹太人移民出境人数都有增加，到了1973年，当年已达到35000人。此外，白宫亦定期把一份“艰困个案清单”交给苏联领导人——这是一些被否决出境签证的个人或那些家庭离散了的人，甚至若干入狱人士的名单。这些苏联公民大多数亦获准移居外国。
这些动作都在外交学者所谓“心照不宣的交涉”下进行。没有人提出正式要求，也没有人做出正式答复。苏联的动作得到注意，但未予承认。苏联公民移民出境的实施的确在稳定改进中，不过华府毫不张扬居功。尼克松政府坚守这个规则，甚至在大选中亦决不居功；直到杰克逊参议员把苏联犹太人迁徙自由问题炒作为公开叫阵为止。
杰克逊之所以发难，是因为克里姆林官突然于1972年夏天决定对移民出境者课征“出境税”所致；所谓出境税是出境者必须退回国家为教育他们而花费的费用的一种税。苏联官方对此一决定没有提出任何解释。或许它是为了改善苏联在阿拉伯世界的地位；苏联最近在埃及遇到战斗部队被请出境，显示出地位不稳。或许苏联拟以出境税来增加外汇收入，认为美国支持这些移民的人士会代出这笔钱。犹太人团体担心移民潮可能因此中止，遂向尼克松政府以及长期支持他们的杰克逊求援。
尼克松政府继续悄悄与苏联驻美大使多勃雷宁设法解决问题之时，杰克逊却设计出一套巧妙办法，公开对苏联施压。1972年美苏高峰会议时，美国国会签署一项协定，给予苏联最惠国待遇，换得解决二次大战期间因租借法案而积欠的债务问题。1972年10月，杰克逊提出一项法案修正案，不准给予任何限制其公民移民出境的国家最惠国待遇。这是战术极为高明的出击。最惠国待遇听起来远比其实质来得重要。事实上，它代表的只是“无差别待遇”；它一点也没有给予特惠，只是让被列为最惠国之国家，享有美国与所有具有正常商务关系国家完全一样的待遇（此时，有一百多个国家被列为最惠国）。最惠国待遇只是基于商务互惠原则，便利“正常”贸易而已。以苏联的经济状况而言，美苏贸易程度也不会太大。杰克逊修正案所达成的乃是让苏联移民出境的实施，不仅成为公开外交的项目，还成为美国国会的立法行为。