大外交 第119节
这两个组织成立的前提，由于苏联瓦解、德国统一而动摇。苏联军队已不复存在，俄罗斯部队已往东后撤数百英里。在可预见的未来，俄罗斯因内部骚乱，进攻西欧似已不可能。同时，俄罗斯重提前帝国的倾向，又重新唤醒各方传统上害怕俄罗斯扩张主义的心理，尤其令东欧的前附庸国家大为戒惧。紧邻着俄罗斯的国家的领袖，没有人跟美国一样有信心，肯把自己国家的安全寄托在俄罗斯的转变上。他们全都偏向于支持叶利钦，而非叶利钦的对手；但他只是两害相权取其轻的结果，而不是能消除历史不安全感的人物。
统一的德国的出现，使得这些恐惧加深。了解这两个欧陆大国在历史上，不是瓜分其邻国，就是在邻国领土上征战。位于这两大强国之间的国家深深以安全真空为虑，因此更加渴望美国保护，这可以由她们争相加入北约组织为例证。
如果北约组织需要依苏联势力的崩溃而调整，欧盟也面临德国的统一的新现实。德国的统一威胁到欧洲统合的重心之隐性换位：即西德接受法国在欧洲共同体的政治领导地位，换取在经济事务上有最高发言权。因此，西德与西方的结合是透过两个途径：在北约组织内接受美国在战略事务上的领导，在欧盟内接受法国在政治问题上的领导。
在未来，所有的传统的大西洋关系将会变化。欧洲将不再觉得像过去那样需要美国保护，会更加积极热切地追求经济上的自我利益；美国将不会再愿意为欧洲安全承诺大的牺牲，会受到各种样式的孤立主义之引诱；到某一地步，德国将坚持具有和其军事、经济力量相称的政治影响力，在情感上也将不再那么依赖美国的军事支持以及法国的政治支持。
只要继承阿登纳传统（详见本书第二十章）的科尔总理在职，这种趋势就不会充分表露出来。可是，他代表的是那一类领袖的最后人物。新起的世代对大战并无亲身经历或记忆，对于美国援助战后百废待举的德国重建，也毫无记忆。没有情感上的理由要服从超国际的组织，或接受美国、法国的观点。
战后世代的美、欧领袖之大成就是，他们认识到除非美国有机地介入欧洲，她日后迟早也得在更不利于大西洋两岸的情境下，不得不介入。这个情形在今天更加明显。德国已变得十分强盛，以致现有的欧洲体制无法凭一己之力在德国及其欧洲伙伴之间，取得均衡。欧洲即使挟德国之力，也不能凭一己之力处理俄罗斯的再次崛起或分裂瓦解，这是苏联解体后最有威胁性的两个结果。
德国和俄罗斯各以对方为主要伙伴或主要敌手，绝非各国之福。如果她们关系太密切，会使人产生德、俄共治的忧惧；如果她们争吵，欧洲可能因危机升级而被卷入风波。美国与欧洲有共同的利益，要避免德国和俄罗斯的国家政策失控而竞逐欧洲大陆心脏地带。没有美国，英国和法国无法维持西欧的政治均衡；德国会受到国家主义之诱惑；俄罗斯也将失去一个全球对话的对象。没有欧洲，美国在心理上，以及地球上、地缘政治上，都将成为在欧亚大陆外海的岛屿。
后冷战体制使得北大西洋同盟面临三组问题：一是传统同盟结构内的内部关系，二是大西洋国家对东欧的前苏联卫星附庸国家的关系，三是前苏联后继各国，尤其是俄罗斯联邦，与北大西洋国家，以及东欧国家的关系。
北大西洋同盟内部关系的调整，受到美、法之间对大西洋关系的观点的长期角力所主宰。美国以统合的旗帜掌握住北约组织。法国则高唱欧洲独立，促成了欧盟。两者见解不同的结果，美国在军事领域太过独霸而不去推动欧洲的政治身份，可是法国又太坚持欧洲的政治自主而不去推动北约组织的团结。
就知识层面而言，这项争议等于重演黎塞留观念和威尔逊观念的冲突——也就是外交政策是要求利益均衡，或是要确认基本和谐，这两者之间的冲突。美国认为，北约组织统合的指挥本部代表着盟国的团结；法国则把它当成一面红旗。美国领导人不能明白，如果一个国家并不希望保留必要时可置盟友于不顾的选择权，又何必非坚持独立行动的权利不可。法国则认为，美国对欧洲保持独立的军事角色不安，分明就是隐藏有独霸的企图心。
事实上，两国的国际关系观点都有其历史缘故。法国继承了欧式外交，其渊源可以上溯到300多年以前。每当英国必须放弃其保护权力均衡的角色时，法国就——姑不论是好是坏——继续坚持“国家理由”政策，也支持精确评估利益而非一味追求抽象的和谐关系。美国或许时日稍短，也同样持续力倡威尔逊主义。美国深信基本上的和谐关系的确存在，坚信既然欧洲和美国的目标一致，欧洲的自主若非不必要，就是太危险。
当前欧洲的两大挑战——把统一的德国整合纳入西方，以及建立大西洋同盟对新俄罗斯的关系——决不能照本宣科地运用黎塞留或威尔逊的方略去处理。黎塞留方式助长个别欧洲国家的国家主义，会导致欧洲分裂。百分之百的威尔逊主义则会挫弱欧洲的认同感。以反美为基础建立欧洲体系的企图，终将破坏欧洲的团结与大西洋的合作。另一方面，美国也不需要担心在北约组织之内，欧洲认同感上升，因为我们很难想象，没有美国的政治和后勤支援，欧洲能在什么地区发动自主的军事行动。毕竟，产生团结的原因并不是统合的指挥本部，而是共同的政治与安全利益之意识。
美国与法国之间的争论、威尔逊主义与黎塞留主义之间的争论，都已被事件发展所超越。大西洋同盟与欧盟都已经成为稳定的新世界秩序不可缺少的基石。北约组织是针对来自任何地区军事威胁的最佳保障；欧盟则是维持中欧、东欧安定的基本机制。我们需要这两个组织来把前苏联的后继国家及附庸国家，导入和平的国际秩序。
东欧的前途，与前苏联后继国家的前途，不是相同的问题。东欧受到红军占领，它在文化上和政治上都认同西欧的传统，波兰、捷克共和国、匈牙利和斯洛伐克等国尤其如此。不和西欧及大西洋组织结合，她们将在德国与俄罗斯之间成为无主之地，任人控制。这些关联要有意义，上述四国就必须纳入欧盟以及大西洋同盟。经济、政治上要能活跃，他们需要加入欧盟；为了安全因素，它们仰望大西洋同盟的照顾。事实上，加入一个组织亦即隐含也是另一个组织成员的意思。由于欧盟绝大部分成员也是北约组织会员国，也由于我们无法想象在欧洲统合达到某一地步之后，它们会不理会一个会员国受到攻击之事实，所谓欧盟借必将导致北约组织保障的事实延伸。
到目前为止，因为东欧国家还无从加入这两个组织，这个问题还受到回避。然而，两者都还未容纳东欧国家加入的理由，就跟欧洲、美国政治传统迥异一样相当不同。欧洲是以现实政治为基础，决定把欧盟往东延伸：它已接受了此一原则，并且准予东欧国家准会员国的身份，以待其经济改革成绩追上来（在此一过程中，使西欧经济避开竞争一段时间）。这也就是说，加人为会员国只是技术问题，过一段时间就水到渠成。
美国之所以反对波兰、匈牙利、捷克共和国及斯洛伐克成为北约组织会员国，是基于原则问题。回溯到威尔逊历来对同盟关系之反对——因为同盟是以预期有冲突对峙为基础——克林顿总统利用1994年1月北约组织高峰会议的场合，提出另一个替代性的观点。他在说明美国为何反对上述四国加入北约组织时，声称大西洋同盟经受不了“在东、西方之间划一条新界线，制造出自然实现未来冲突的预言。我要敬告在欧洲与美国主张我们更往欧洲东部推进，划下一条新界线的全体人士，我们不应该堵塞欧洲最佳前途的可能性，那就是四处都是民主、四处都是市场经济、四处的人民都为共同安全而合作”。
基于此一精神，克林顿总统提出他称之为“和平伙伴”(Partnership for Peace)的计划。请前苏联的全体后继国家，以及莫斯科过去在东欧的全体附庸国家，都加入类似集体安全的一个体系。它把威尔逊主义以及本书第十六章所述华莱士对遏制的批评混合起来，运用集体安全的原则；把苏联与俄罗斯帝国主义的暴行的受害人等同看待，它赋予毗邻阿富汗的中亚各共和国与波兰相同的地位（波兰四度遭到列强瓜分，俄罗斯都插一脚）。和平伙伴并不是加入北约组织的中途站，但是它经常被人误认如此；它是代替品，就好像洛迦诺公约（详见本书第十一章）只是20世纪20代年法国极力追求却不得的英国同盟之代替品而已。
洛迦诺公约显示，在以共同宗旨为基础的同盟，以及不以对威胁的共同认知为基础、却以实现国内统治特定条件为基础的多边组织，两者之间没有别的选择。和平伙伴有在欧洲制造两组边界线的危险：一种受到安全保障的庇护，另一种则被拒绝予以上述保障——这种情形势必对潜在的侵略者有诱惑力，潜在的受害人则相当沮丧。基于避免冲突对峙，必须十分谨慎不在东欧与中欧等多次欧洲冲突的起源地，留出战略和观念上的无主之地。
情势显示，不可能在同一套方案下解决东欧的安全以及把俄罗斯融人国际社会的孪生问题。如果和平伙伴被当做北约组织的一部分，则它可能把北约的活动转移到与任何实际安全任务无关的方面，扩大东欧的不安全感，可是又相当含糊，不能让俄罗斯放心，因而伤害到大西洋同盟。的确，和平伙伴的风险是，被有可能受侵略之害的国家认为无足轻重，甚至是危险的，可是在亚洲国家中又被认为是针对中国和日本而召集的种族俱乐部。
同时，把俄罗斯与大西洋国家连接起来也很重要。命名为“和平伙伴”的组织，若是全体成员能以大体相同的态度去处理任务，它就有存在价值。这些共同的任务不外乎经济开发、教育和文化事项。欧洲安全与合作会议或许可以被赋予这些任务，并改名为“和平伙伴”。
经过如此设计，大西洋同盟将建立共同的政治架构，并提供全面的安全；欧盟可加速步调，把东欧前附庸国家纳为会员国；北大西洋合作理事会以及欧洲安全与合作会议，或许改名为“和平伙伴”，将把前苏联各共和国（尤其是俄罗斯联邦）连接到大西洋结构上。安全伞就可伸展到东欧新兴的民主国家。如果俄罗斯安于其国境线，安全的焦点就会在将来移到和平伙伴上。共同的政治与经济方案将越来越成为东西方关系的重点。
大西洋关系的未来并不存在于东西方关系之上，而是寄托在其举足轻重地协助美国适应21世纪可以预见的演变之角色之上，在本书写作时，我们还看不出来哪一个新兴势力会最强大或最具威胁性：究竟俄罗斯、中国或原教旨主义的伊斯兰教，谁会崛起？在这一情势下，过去被称为“地区之外”的问题，将成为北大西洋关系的核心，而北大西洋关系应依照此一宗旨重新组织。
美国对亚洲的兴趣加重，例证是克林顿1993年在一次亚洲政府首脑会议上提议成立太平洋共同体( Pacific mnuity)。但是“共同体”这个字词用在亚洲，意义十分有限；因为太平洋地区的关系基本上与大西洋地区的关系大为不同。欧洲国家可因共同体制而组合，亚洲国家却自认彼此殊异、相互竞争。亚洲主要国家彼此的关系具有许多19世纪欧洲均势体系下的特征。其中之一若是实力大增，几乎必然引起其他国家的抵制行动。
于其中居影响地位者是美国的态度；美国有能力扮演20世纪两次世界大战之前英国维持欧洲均势的角色。亚太地区的稳定，其可夸耀的繁荣之支撑，都不是自然定律，而是均势的结果，在后冷战世界此一均势越发需要仔细精心的照料。
威尔逊主义在亚洲信徒不多。亚洲没有集体安全这种体制，即使在少数民主国家里，也没有所谓以共同的国内价值为基础的合作关系。重点全摆在均势和国家利益上头。所有的亚洲主要国家，军费支出都已上升。中国正在走上超级大国之路，中国的国民生产总额年增率8%（比起1980年代的年增率略降），在21世纪过完20年之后，将接近美国水准。远在此之前，中国的政治和军事阴影将笼罩亚洲，并且不论中国的实际政策多么有节制，也将影响其他国家的估算。亚洲其他国家很可能以对付日本之道，同样设法制衡越来越强大的中国。虽然它们将矢口否认，东南亚国家将纳入从前它们深怕的越南，使它参加东南亚国家联盟，俾能制衡中国和日本。这也是东盟要求美国仍留在此一地区的主要原因。
日本的角色无可避免地会就情势变迁而调整，但是日本领袖依其国家作风将会以累积许多很难察觉的细微改变去做调整。冷战时期的日本，放弃其历来的自己依赖自己的传统，处在美国保护之下。日本是个坚毅的经济竞争者，她以接受华府外交与安全政策之领导，换来在经济领域里的自由运作。只要苏联依旧被美、日两国视为安全上的主要威胁，我们就有道理把美国和日本的国家利益视为一体。
这种模式已不可能再继续下去。韩国与中国的军事力量日增，苏联军力最未受伤害的部分驻扎在西伯利亚，日本的制订长远计划的人不会永远认为美、日利益绝对会一致，当美国历任政府新上任就宣布要重新评估现有政策（至少这是暗示政策有可能改变），并且当经济问题冲突成为常态而非例外时，就很难坚称：美国和日本的外交政策利益绝不会有分歧。由于地理上的接近和历史的经验，日本对亚洲大陆的观点就与美国有别。因此，日本的国防预算缓步上升，直到成为世界第三，并且鉴于俄罗斯的内部困难，或许是第二有效的军事预算。
1992年日本首相官泽喜一被问到，日本是否能接受北朝鲜具备核能力时，他以非常不合日本味道的直率，简洁地答了一个字：“不！”这是否表示日本将发展自己的核能力？或者她将设法压制北朝鲜的核能力？单凭这些问题会被问到的事实，就代表日本有可能在某一程度内，会脱离美国的安全与外交政策立场。
针对其他主要国家进行更锐利的分析，可能会显示出亚洲均势已有变化，而且不太稳定。美国企图维持亚洲均势的话，就不能等到它已经受到破坏才着手。她的政策必须有充分弹性，能够影响亚洲所有的论坛，就某个程度而言，这业已在进行中，美国业已在东南亚国家建立辅助性的角色，也在亚太经济合作会议中成为主要参与者。
但是，美国对这些多边组织影响力的局限性，也变得明显了。克林顿提议以欧洲模式建立比较有组织的太平洋共同体，却受到礼貌而又冷淡的回应，其原因出在亚洲国家并不认为她们是一个共同体。她们并不想要一个有组织的架构，可能使得亚洲潜在的超级大国，甚至美国，能对其事务有重大发言权。亚洲国家愿意开放与美国交换意见，也赞成让美国充分参与，以便一旦紧急事故发生，美国能援手挡退对其独立的威胁。但是她们对独大的邻国，甚至美国，都有忌惮，因而不能支持在全太平洋建立正式组织。
美国影响事件的能力因此主要得靠她与亚洲主要国家的双边关系来进行。这也就是为什么美国对日本与中国的政策——在本书写作时，仍有极大争论——非常重要之故。美国是使日本与中国虽然互相疑忌却还能共处的关键角色。在可见的未来，日本面临人口老化、经济停滞的压力，可能会决定抢在中国崛起成为超级大国、俄罗斯恢复实力之前，先发挥其技术与战略上的优势；然而，她或许会追求更能提升其平起平坐地位的核技术。
针对上述可能的状况而言，日、美紧密的关系将大大有助于日本的温和，也是对亚洲其他国家的重要保证。中国及亚洲其他国家对日本军事力量与美国结合的疑虑反而没有对单单日本一国的军事力量的疑虑来得更大。日本会认为，只要美国的安全网存在——即使已经比以往小一些——她需要的军事力量可以较小。有需要让美国在东北亚（日本与韩国）维持足够的驻军，倘若没有美军驻留，美国承诺会在亚洲长久关切，就失去可信度；日本和中国也会更加受到诱惑追求其目标，到头来可能就互相争锋，甚至波及两者之间的缓冲国家。
以平行的地缘政治利益为基础，重振和澄清日美关系，会面临重大障碍。美日在经济上不合是尽人皆知，文化障碍可能更隐晦。不同国家决策方式不同，都会有这些痛苦，甚至有狂暴的痕迹。美国人以地位做决断。某位权威人士（通常是总统、偶尔是国务卿），多少是凭借其职位在各项可能方案中挑选他赞成的路线。日本却得依照共识运作。每一位必须执行决定的人，都参与共识的制订与形成，要人人都同意了，共识才算建立。
这种差异在美国总统与日本首相会商时，就必然会因误解而更加严重。美国总统表述同意，接下来就是行动；日本首相认可，他所传达的态度未必表示他同意美国立场，而是他已经了解，会向同僚转达提出。他认为很明显，他的职权不能逾越此一程度。有关亚洲前途的谈判要成功，美国必须更有耐心，日本必须采取立场讨论有关未来合作的长期政策。
颇为奇妙的是，日美关系稳定，中美关系就会不稳定。日本虽然相当接纳中国文化，却一直挣扎在又敬又惧的心态中，固然想建立睦谊，却又有心要控制中国。中美关系一吃紧，日本就倾向于脱离美国，目的若非增强她在中国的影响力，至少也是不要因太紧密追随美国而损及日本对中国之影响力。同时，日本纯以本国立场出发，又有被北京诠释为表露日本有霸权思想之虞。因此，美国与中国保持良好关系成了美、日长久良好关系的先决条件，也成为中日亲善的先决条件。、这种三角关系，任何一角想放弃，都会有重大风险。这种混沌情势也让美国不能完全放心，因为它违反了美国给其他国家贴标签非友即敌的倾向。
在所有的大国或潜在的大国中，中国的声势最盛。美国已经最为强盛，欧洲必须努力整合得更加团结，俄罗斯是步履艰辛的巨人，日本财富可观却仍然怯懦。然而，中国的经济成长年增率接近10%，具有强烈的国家团结意识、军力亦鼎盛，她在主要国家中的地位将出现最大的相对上升。1943年，罗斯福总统就构想以中国为“四大警察”之一，可是中国旋即陷入内战漩涡。共产党中国崛起后专注于成为独立的大国，但因意识形态的局限而大打折扣。将意识形态的骚动搁置之后，中国的改革派领导人以纯熟的坚毅，追求中国的国家利益，与中国对抗的政策将使美国在亚洲有遭到孤立之虞。没有一个亚洲国家希望或承担得起，在美国与中国爆发政治冲突时，出面支持美国；她们认为这是美国政策方向错误，才会爆发美、中冲突。一旦发生这种情况，绝大多数的亚洲国家即使内心可能不愿，多少都会与美国保持距离。几乎每个国家都盼望美国创造一个稳定、长期的架构，能把中国和日本都包容进去——这项方案一旦中美对抗，就绝对不会成功。
中国具有最长久的独立外交政策历史，传统上其外交政策更以国家利益为基础，她欢迎美国参与亚洲事务，以制衡可畏的日本、俄罗斯两大强邻，以及印度。可是，美国政策同时要与北京睦谊，又要与北京认为对中国安全有潜在威胁的国家交好——这的确就是美国的立场——华府与北京之间就必须定期、谨慎地对话。
1989年天安门广场事件之后连续四年，美方拒绝与中国有高层接触，中美对话受到抑制——即使在冷战最炽烈之时，美国也从未对苏联采用此一措施。人权问题因而成为中美关系的重心。
克林顿政府明智地恢复高层接触，中美关系的未来因此基本上要取决于这些对话的内容。很显然，美国不能放弃她对人权和民主价值的传统关切。问题不在于美国是否支持其价值观念，而是中美关系的全部取向，要有多大程度以人权等价值为先决条件。中国认为，中美关系不以互惠利益为基础，却以华府裁量决定善恶为基础的情势，十分屈辱。这种态度令美方显得不可靠，强人所难；在中国人心目中，不可靠是最最要不得的缺点。
中国长久以来在其区域内是卓越的——的确，在她的世界里，她是天下至尊——任何企图号令其组织和内部运作的作为，都会引起她的深刻忌恨。鉴于中国对西方介入其历史的不愉快经验，此一敏感性更是深化。自从19世纪上叶鸦片战争打开中国门户以来，中国人视西方是一连串无休无止地国耻的始作俑者。地位平等、强烈坚持不听命于外国，在中国领导人心目中，不只是战术，更是道德上的必然。
中国所求于美国者是一种战略关系，用以制衡她认为太强大、太贪婪的邻国。要达成这个层次的外交政策协调，中国可能预备在人权问题上做些让步，但是要做出这是出于中国自身决定的姿态。美国坚持要吻合公开划定的条件，使得中国觉得这是美国企图转化中国社会接受美国价值观的作为——中国人视此为耻辱——也证明美国人不够真诚。因为美国声称它在这类的亚洲均势中并无国家利益。如果在此一宗旨上不能指望美国，中国就没有兴趣对她做出让步。中美关系的关键——很矛盾的是，人权问题的关键亦然——是默默地在全球（尤其是亚洲）的战略上合作。
就欧洲而言，美国跟它有共同的价值观，但是还未能设计出符合后冷战时期的共同政策或适当的组织；就亚洲而言，美国有可能界定一个大家都能接受的全盘战略，但是没法建立共同的价值观。然而，十分出乎意料的是，在西半球却出现道德与地缘政治目标的汇合，威尔逊主义和现实政治的汇合。
美国早期的对西半球的外交政策，本质上是大国干涉主义的政策。罗斯福总统1933年公布的睦邻政策，象征着转向合作关系。1947年的里约热内卢条约和1948年的波哥大公约，提供了安全架构，后来纳入美洲国家组织的体制内。肯尼迪总统1961年以进步同盟，导人外援和经济合作，可是此一有远见的政策却因受援国走上中央统制经济而失败。
冷战时期，大部分拉丁美洲国家受到强权政府（大部分是军人执政）的统治，在经济上采取国家控制的体制。80年代中期起，拉丁美洲摆脱其经济瘫痪，开始以可敬的一致性大步迈向民主政治与市场经济。巴西、阿根廷和智利摆脱军人政府，重建民主体制。中美洲各国也结束内战。原本因胡乱借贷而破产的拉丁美洲，接受经济纪律。几乎到处都在把国有经济逐步开放给市场力量。
布什总统1990年宣布的“美国创办企业”(The Enterprise for theAmericans Initiative)，以及克林顿在1993年才争到的与墨西哥、加拿大成立北美自由贸易协定，代表着有史以来美国对拉丁美洲最有创意的政策。经历一系列起伏之后，西半球似乎已即将成为新的、人道的世界秩序之关键成员。一系列民主国家宣称要坚守普选政府、市场经济与在整个西半球推动自由贸易。西半球只剩下古巴是唯一的马克思主义体制；其他地方国家本位、保护主义的经济管理方式纷纷被自由经济所取代，欢迎外国投资，支持开放的国际贸易制度。强调要有互惠的义务和合作的行动，最戏剧化的终极目标是，创造一个北起阿拉斯加、南抵合恩角的自由贸易区——这个构想在不久之前，还会被当做毫无希望的乌托邦念头。
整个西半球的自由贸易体系，以北美自由贸易协定为起步，将使美国居于无可争议的领导地位。如果1993年谈判洽定的关税暨贸易总协定乌拉圭回合的原则，事实上能付诸实施，西半球将成为全球经济成长的主要参与者。如果出现有歧视性的区域集团跃居上风，西半球挟其广大的市场，也可以有效地与其他区域贸易集团竞争；的确，北美自由贸易协定是预防此一竞争的最佳方法，如果发生竞争，也可在竞争中获胜。北美自由贸易协定准许西半球以外的国家加入成为准会员，可以激励自由贸易，并且惩处坚持具限制性政策的国家。在美国经常不得不于价值观及需要性之间力求均衡的世界里，我们发现理想与地缘政治目标竞在西半球充分契合，而西半球正是美国期望所源生的、也是其第一个重大外交政策创意实施的地区。
第三度建构世界秩序
美国在发起20世纪第三次创建新世界秩序的任务时，最重要的工作是在隐藏于其例外主义内的两大诱惑之间，取得平衡。这两大诱惑一是认为美国有必要纠正一切错误、安定一切骚动；一是她有潜伏的本能要退却回去。毫无区分就介入后冷战世界的一切种族纷争和内战，势必让美国资源耗竭。可是美国若是自顾门前雪，关起门来砥砺国内道德，势必把美国的安全与繁荣交给偏远地区的其他社会代为决定，美国将因而逐渐失去控制权。
1821年，约翰·昆西·亚当斯奉劝美国人不要妄想“跨海平魔”时，他一定想象不到后冷战世界会有那么多、那么强大的恶徒存在。不是每个恶魔美国都能对抗，若是单凭美国之力更是力有未逮。但是若干恶徒即使无法剿灭，至少也得被抵制。最需要者乃是选择的标准。
美国领导人一般重视动机，大于重视结构。他们重视影响对手的态度，而非估算对手的实力。因此，美国社会对于历史的教训特别是爱恨交织。美国影片经常描写戏剧化的事件如何使得恶徒放下屠刀，立地成佛，转变成道德模范——反映出全国人民深信，过去种种可如昨日死，永远有可能今日翻然一改，痛悟前非。在现实世界里，这种大转折很少发生在个人身上，国家是由许许多多个人组成，这种情形可就更加稀罕了。
美国人不肯接受历史事件，而热衷于歌颂每个正常人都普遍遵循的道理，不论某个人其过去、其来处或任何其他不可变异的环境有何不同。由于美国传统重视普遍真理而非国家特性，美国决策者一般偏好采取多边方式而非基于一国立场去思考问题，换言之，美国决策者好谈裁军、禁止核扩散和人权等问题，而不是基本上属于一国的地缘政治或战略问题。
美国拒绝受历史拘束、坚持永远有可能创造那赋予美国生活方式的伟大的尊严和美丽。美国担心迷恋历史的人士自己去制造预言，的确有他几分道理。桑塔雅纳( Santayana)的格言说，忽略历史者必将重蹈历史覆辙，我们还可找到许多例证支持它。
具有美国这样理想主义传统的国家，不能以权力均衡作为新世界秩序的标准来制订其政策。但是她必须知道，均势是追求其历史目标的基本先决条件。这些崇高的目标不是只凭言谈或姿势就能达成。新兴的国际体制远比美国外交过去所遭遇者更加复杂。外交政策必须由一个强调眼前诱因、且能提供少许长远诱因的政治体制来执行。政治领袖必须能与选民交往，选民则通过视觉印象接受资讯。凡此种种都使我们在重新思考优先事项、分析能力之时，更需注重感情与情绪。
我们要强调，现实政治不是自动生效的万应灵丹。势力均衡在拿破仑战争之后40年才达到鼎盛状况。它在这段时期能平顺运作，是因为均势是刻意设计用来增强平衡的。同样重要的，因为它有共同的价值观念做支撑，至少在保守的朝廷里是如此。克里米亚战争之后，共同的价值观逐渐丧失，事态回到18世纪的情境，现在由于技术现代化、舆论的角色增进，变得更加危险。即使民主国家也可以借由外患来唤起民众支持，即以外患来取代民主国家的共识。欧洲各国的民族整合减少了国家数量，以及以外交组合取代权力配置的能力；同时，共同的法统观沦丧，也破坏了道德的制约力量。
即使美国历来都回避势力均衡，这些教训却与后冷战时期美国的外交政策息息相关。美国有史以来第一次在国际体制中，居于世界最强大国家的地位。虽然军事上是个超级大国，美国却不再能够随心所欲，因为她的力量和意识形态都不容许她有帝国野心。美国借由核武器在军事上占尽优势，可是核武器将成为无用的力量。
因此，美国发现自身的处境十分近似19世纪的欧洲，我们可以希望类似梅特涅体制的某一体制能够演化，借由共同的价值观可以增强势力均衡。在现代世界，这些价值必然是民主的理念。
可是梅特涅不需要去建立其法统秩序，因为法统秩序基本上业已存在。在当代世界里，民主已经十分普遍，但是关于一般所宣称的民主，世界各地用词未必就一样。因此，美国要以道德共识去支撑均势，乃是合理的做法。美国必须尽其心力，在全球坚守民主政治信念的基础上建立最大可能的道德共识。但是美国也不敢忽视势力均衡的分析。因为追求道德共识时若是破坏了均势，道德共识会自己击败自己。
如果不可能建立以法统为基础的威尔逊式体系，不论其路线多么不相称，美国将必须学习在势力均衡体系中运作。19世纪的势力均衡体系有两种模式：帕默斯顿、狄斯累里所主张的英国模式，以及俾斯麦模式。英国模式是坐等势力均衡受到直接威胁后，才挺身介入，而且几乎永远站到弱者这一方。俾斯麦模式则设法防止挑战发生，它主张尽可能与许多国家建立密切关系，建立交叉重叠的盟国体系，并进而运用影响力让竞争者的主张温和下来。
鉴于美国在两次世界大战都与德国对峙的经验，人们或许会很惊讶地发现俾斯麦式的均势运作方法，可能更适合美国传统上处理国际关系的方式。帕默斯顿、狄斯累里的方法需要能克制、疏离争执，一旦遭遇威胁又必须坚毅、不顾一切地坚持均势。争议与威胁两者几乎完全必须以势力均衡的角度加以评估，美国一定发觉很难保持疏离，或掌握不顾一切的狠与准，更不用提她会愿意纯然以权力的角度去诠释国际事务了。
俾斯麦后来的政策寻求通过那些与各国组合的国家有共同目标之共识，在事先就限制了权力之决斗。在一个互相依存的世界，美国会发觉很难实行英国的孤立。但是她也同样不可能有能力建立一个完整的安全体系，能够平等地适用于全世界各地。最有创意的解决办法将是建立重叠的架构，有些是以共同的政治、经济原则为基础（如西半球），有些则结合共同的原则与安全考虑（如大西洋地区与东北亚），有些则大体以经济关系做基础（如东南亚）。
在任何情况下，历史都不能以任务太艰巨来作为失败的遁词。美国必须掌握的是，由一个有各式各样抉择的时期，过渡到如果明白本身的局限性，仍可比其他社会大有作为的时期。美国历史上根本未尝遭到威胁其生存的外敌，当此一威胁在冷战时期终于出现时，她又被彻底击败。美国的经验因而鼓舞美国人去相信，美国在世界各国中是唯一无可撼动的强国，并且只凭道德和善行就能无往不利。
在后冷战的世界里，这种态度会使无知变为自恋。当美国既不能主宰世界又不能脱离世界，当美国十分强盛却又十分脆弱之时，美国势必不能放弃让她之所以伟大的理想，但是她也不应该妄自以为无所不能，而破坏了美国的伟大。世界领导地位是随着美国的实力与价值观而来，但是美国没有特权可以自认为美国与他国结合是施恩于她们，也不能自以为具有无限能力可以借由撤回协助而强要他国接受美国的意志。就美国而言，与现实政治的结合必须考虑到历史上第一个表明以自由之名建立的社会之核心价值。但是美国的生存与进步，也要靠她能反映当前现实，做出抉择的能力。否则，外交政策就变成自以为是的姿态了。赋予这两个成分的相对分量，以及对每一优先事项愿付出何种代价，界定了政治领袖的挑战和地位。领导人绝对不能做的事，就是主张抉择没有代价，或不需要保持平衡。
美国在走上现代世界第三度建构世界秩序的道路时，理想主义依然与往常一样重要，甚至可能更加重要。但是在新世界秩序中，美国的角色将是提供信念，让美国在不完美的世界能通过抉择的迷雾。传统的美国理想主义必须与慎重思考评估当前事实相结合，以便产生有益的美国利益的定义。过去美国外交政策的作为受到若干乌托邦思想的启发，以为世界和谐必会到来。
此后，我们不会见到太多这一类最后结果。美国理想的实践必须靠耐心积累许许多多小成就来完成。冷战时期确实的威胁以及敌意的意识形态，已经远去。掌握新世界秩序所需要的信念变得更抽象化：对于未来的展望一旦提出来，又无法证明，对于希望与可能性之间关系的判断，本质上也只是臆测罢了。美国过去的威尔逊式的目标——和平、稳定、进步和人类自由——将必须在无尽头的旅途上去寻求。西班牙有句谚语：“旅人啊，前头没有路；路是人走出来的。”
统一的德国的出现，使得这些恐惧加深。了解这两个欧陆大国在历史上，不是瓜分其邻国，就是在邻国领土上征战。位于这两大强国之间的国家深深以安全真空为虑，因此更加渴望美国保护，这可以由她们争相加入北约组织为例证。
如果北约组织需要依苏联势力的崩溃而调整，欧盟也面临德国的统一的新现实。德国的统一威胁到欧洲统合的重心之隐性换位：即西德接受法国在欧洲共同体的政治领导地位，换取在经济事务上有最高发言权。因此，西德与西方的结合是透过两个途径：在北约组织内接受美国在战略事务上的领导，在欧盟内接受法国在政治问题上的领导。
在未来，所有的传统的大西洋关系将会变化。欧洲将不再觉得像过去那样需要美国保护，会更加积极热切地追求经济上的自我利益；美国将不会再愿意为欧洲安全承诺大的牺牲，会受到各种样式的孤立主义之引诱；到某一地步，德国将坚持具有和其军事、经济力量相称的政治影响力，在情感上也将不再那么依赖美国的军事支持以及法国的政治支持。
只要继承阿登纳传统（详见本书第二十章）的科尔总理在职，这种趋势就不会充分表露出来。可是，他代表的是那一类领袖的最后人物。新起的世代对大战并无亲身经历或记忆，对于美国援助战后百废待举的德国重建，也毫无记忆。没有情感上的理由要服从超国际的组织，或接受美国、法国的观点。
战后世代的美、欧领袖之大成就是，他们认识到除非美国有机地介入欧洲，她日后迟早也得在更不利于大西洋两岸的情境下，不得不介入。这个情形在今天更加明显。德国已变得十分强盛，以致现有的欧洲体制无法凭一己之力在德国及其欧洲伙伴之间，取得均衡。欧洲即使挟德国之力，也不能凭一己之力处理俄罗斯的再次崛起或分裂瓦解，这是苏联解体后最有威胁性的两个结果。
德国和俄罗斯各以对方为主要伙伴或主要敌手，绝非各国之福。如果她们关系太密切，会使人产生德、俄共治的忧惧；如果她们争吵，欧洲可能因危机升级而被卷入风波。美国与欧洲有共同的利益，要避免德国和俄罗斯的国家政策失控而竞逐欧洲大陆心脏地带。没有美国，英国和法国无法维持西欧的政治均衡；德国会受到国家主义之诱惑；俄罗斯也将失去一个全球对话的对象。没有欧洲，美国在心理上，以及地球上、地缘政治上，都将成为在欧亚大陆外海的岛屿。
后冷战体制使得北大西洋同盟面临三组问题：一是传统同盟结构内的内部关系，二是大西洋国家对东欧的前苏联卫星附庸国家的关系，三是前苏联后继各国，尤其是俄罗斯联邦，与北大西洋国家，以及东欧国家的关系。
北大西洋同盟内部关系的调整，受到美、法之间对大西洋关系的观点的长期角力所主宰。美国以统合的旗帜掌握住北约组织。法国则高唱欧洲独立，促成了欧盟。两者见解不同的结果，美国在军事领域太过独霸而不去推动欧洲的政治身份，可是法国又太坚持欧洲的政治自主而不去推动北约组织的团结。
就知识层面而言，这项争议等于重演黎塞留观念和威尔逊观念的冲突——也就是外交政策是要求利益均衡，或是要确认基本和谐，这两者之间的冲突。美国认为，北约组织统合的指挥本部代表着盟国的团结；法国则把它当成一面红旗。美国领导人不能明白，如果一个国家并不希望保留必要时可置盟友于不顾的选择权，又何必非坚持独立行动的权利不可。法国则认为，美国对欧洲保持独立的军事角色不安，分明就是隐藏有独霸的企图心。
事实上，两国的国际关系观点都有其历史缘故。法国继承了欧式外交，其渊源可以上溯到300多年以前。每当英国必须放弃其保护权力均衡的角色时，法国就——姑不论是好是坏——继续坚持“国家理由”政策，也支持精确评估利益而非一味追求抽象的和谐关系。美国或许时日稍短，也同样持续力倡威尔逊主义。美国深信基本上的和谐关系的确存在，坚信既然欧洲和美国的目标一致，欧洲的自主若非不必要，就是太危险。
当前欧洲的两大挑战——把统一的德国整合纳入西方，以及建立大西洋同盟对新俄罗斯的关系——决不能照本宣科地运用黎塞留或威尔逊的方略去处理。黎塞留方式助长个别欧洲国家的国家主义，会导致欧洲分裂。百分之百的威尔逊主义则会挫弱欧洲的认同感。以反美为基础建立欧洲体系的企图，终将破坏欧洲的团结与大西洋的合作。另一方面，美国也不需要担心在北约组织之内，欧洲认同感上升，因为我们很难想象，没有美国的政治和后勤支援，欧洲能在什么地区发动自主的军事行动。毕竟，产生团结的原因并不是统合的指挥本部，而是共同的政治与安全利益之意识。
美国与法国之间的争论、威尔逊主义与黎塞留主义之间的争论，都已被事件发展所超越。大西洋同盟与欧盟都已经成为稳定的新世界秩序不可缺少的基石。北约组织是针对来自任何地区军事威胁的最佳保障；欧盟则是维持中欧、东欧安定的基本机制。我们需要这两个组织来把前苏联的后继国家及附庸国家，导入和平的国际秩序。
东欧的前途，与前苏联后继国家的前途，不是相同的问题。东欧受到红军占领，它在文化上和政治上都认同西欧的传统，波兰、捷克共和国、匈牙利和斯洛伐克等国尤其如此。不和西欧及大西洋组织结合，她们将在德国与俄罗斯之间成为无主之地，任人控制。这些关联要有意义，上述四国就必须纳入欧盟以及大西洋同盟。经济、政治上要能活跃，他们需要加入欧盟；为了安全因素，它们仰望大西洋同盟的照顾。事实上，加入一个组织亦即隐含也是另一个组织成员的意思。由于欧盟绝大部分成员也是北约组织会员国，也由于我们无法想象在欧洲统合达到某一地步之后，它们会不理会一个会员国受到攻击之事实，所谓欧盟借必将导致北约组织保障的事实延伸。
到目前为止，因为东欧国家还无从加入这两个组织，这个问题还受到回避。然而，两者都还未容纳东欧国家加入的理由，就跟欧洲、美国政治传统迥异一样相当不同。欧洲是以现实政治为基础，决定把欧盟往东延伸：它已接受了此一原则，并且准予东欧国家准会员国的身份，以待其经济改革成绩追上来（在此一过程中，使西欧经济避开竞争一段时间）。这也就是说，加人为会员国只是技术问题，过一段时间就水到渠成。
美国之所以反对波兰、匈牙利、捷克共和国及斯洛伐克成为北约组织会员国，是基于原则问题。回溯到威尔逊历来对同盟关系之反对——因为同盟是以预期有冲突对峙为基础——克林顿总统利用1994年1月北约组织高峰会议的场合，提出另一个替代性的观点。他在说明美国为何反对上述四国加入北约组织时，声称大西洋同盟经受不了“在东、西方之间划一条新界线，制造出自然实现未来冲突的预言。我要敬告在欧洲与美国主张我们更往欧洲东部推进，划下一条新界线的全体人士，我们不应该堵塞欧洲最佳前途的可能性，那就是四处都是民主、四处都是市场经济、四处的人民都为共同安全而合作”。
基于此一精神，克林顿总统提出他称之为“和平伙伴”(Partnership for Peace)的计划。请前苏联的全体后继国家，以及莫斯科过去在东欧的全体附庸国家，都加入类似集体安全的一个体系。它把威尔逊主义以及本书第十六章所述华莱士对遏制的批评混合起来，运用集体安全的原则；把苏联与俄罗斯帝国主义的暴行的受害人等同看待，它赋予毗邻阿富汗的中亚各共和国与波兰相同的地位（波兰四度遭到列强瓜分，俄罗斯都插一脚）。和平伙伴并不是加入北约组织的中途站，但是它经常被人误认如此；它是代替品，就好像洛迦诺公约（详见本书第十一章）只是20世纪20代年法国极力追求却不得的英国同盟之代替品而已。
洛迦诺公约显示，在以共同宗旨为基础的同盟，以及不以对威胁的共同认知为基础、却以实现国内统治特定条件为基础的多边组织，两者之间没有别的选择。和平伙伴有在欧洲制造两组边界线的危险：一种受到安全保障的庇护，另一种则被拒绝予以上述保障——这种情形势必对潜在的侵略者有诱惑力，潜在的受害人则相当沮丧。基于避免冲突对峙，必须十分谨慎不在东欧与中欧等多次欧洲冲突的起源地，留出战略和观念上的无主之地。
情势显示，不可能在同一套方案下解决东欧的安全以及把俄罗斯融人国际社会的孪生问题。如果和平伙伴被当做北约组织的一部分，则它可能把北约的活动转移到与任何实际安全任务无关的方面，扩大东欧的不安全感，可是又相当含糊，不能让俄罗斯放心，因而伤害到大西洋同盟。的确，和平伙伴的风险是，被有可能受侵略之害的国家认为无足轻重，甚至是危险的，可是在亚洲国家中又被认为是针对中国和日本而召集的种族俱乐部。
同时，把俄罗斯与大西洋国家连接起来也很重要。命名为“和平伙伴”的组织，若是全体成员能以大体相同的态度去处理任务，它就有存在价值。这些共同的任务不外乎经济开发、教育和文化事项。欧洲安全与合作会议或许可以被赋予这些任务，并改名为“和平伙伴”。
经过如此设计，大西洋同盟将建立共同的政治架构，并提供全面的安全；欧盟可加速步调，把东欧前附庸国家纳为会员国；北大西洋合作理事会以及欧洲安全与合作会议，或许改名为“和平伙伴”，将把前苏联各共和国（尤其是俄罗斯联邦）连接到大西洋结构上。安全伞就可伸展到东欧新兴的民主国家。如果俄罗斯安于其国境线，安全的焦点就会在将来移到和平伙伴上。共同的政治与经济方案将越来越成为东西方关系的重点。
大西洋关系的未来并不存在于东西方关系之上，而是寄托在其举足轻重地协助美国适应21世纪可以预见的演变之角色之上，在本书写作时，我们还看不出来哪一个新兴势力会最强大或最具威胁性：究竟俄罗斯、中国或原教旨主义的伊斯兰教，谁会崛起？在这一情势下，过去被称为“地区之外”的问题，将成为北大西洋关系的核心，而北大西洋关系应依照此一宗旨重新组织。
美国对亚洲的兴趣加重，例证是克林顿1993年在一次亚洲政府首脑会议上提议成立太平洋共同体( Pacific mnuity)。但是“共同体”这个字词用在亚洲，意义十分有限；因为太平洋地区的关系基本上与大西洋地区的关系大为不同。欧洲国家可因共同体制而组合，亚洲国家却自认彼此殊异、相互竞争。亚洲主要国家彼此的关系具有许多19世纪欧洲均势体系下的特征。其中之一若是实力大增，几乎必然引起其他国家的抵制行动。
于其中居影响地位者是美国的态度；美国有能力扮演20世纪两次世界大战之前英国维持欧洲均势的角色。亚太地区的稳定，其可夸耀的繁荣之支撑，都不是自然定律，而是均势的结果，在后冷战世界此一均势越发需要仔细精心的照料。
威尔逊主义在亚洲信徒不多。亚洲没有集体安全这种体制，即使在少数民主国家里，也没有所谓以共同的国内价值为基础的合作关系。重点全摆在均势和国家利益上头。所有的亚洲主要国家，军费支出都已上升。中国正在走上超级大国之路，中国的国民生产总额年增率8%（比起1980年代的年增率略降），在21世纪过完20年之后，将接近美国水准。远在此之前，中国的政治和军事阴影将笼罩亚洲，并且不论中国的实际政策多么有节制，也将影响其他国家的估算。亚洲其他国家很可能以对付日本之道，同样设法制衡越来越强大的中国。虽然它们将矢口否认，东南亚国家将纳入从前它们深怕的越南，使它参加东南亚国家联盟，俾能制衡中国和日本。这也是东盟要求美国仍留在此一地区的主要原因。
日本的角色无可避免地会就情势变迁而调整，但是日本领袖依其国家作风将会以累积许多很难察觉的细微改变去做调整。冷战时期的日本，放弃其历来的自己依赖自己的传统，处在美国保护之下。日本是个坚毅的经济竞争者，她以接受华府外交与安全政策之领导，换来在经济领域里的自由运作。只要苏联依旧被美、日两国视为安全上的主要威胁，我们就有道理把美国和日本的国家利益视为一体。
这种模式已不可能再继续下去。韩国与中国的军事力量日增，苏联军力最未受伤害的部分驻扎在西伯利亚，日本的制订长远计划的人不会永远认为美、日利益绝对会一致，当美国历任政府新上任就宣布要重新评估现有政策（至少这是暗示政策有可能改变），并且当经济问题冲突成为常态而非例外时，就很难坚称：美国和日本的外交政策利益绝不会有分歧。由于地理上的接近和历史的经验，日本对亚洲大陆的观点就与美国有别。因此，日本的国防预算缓步上升，直到成为世界第三，并且鉴于俄罗斯的内部困难，或许是第二有效的军事预算。
1992年日本首相官泽喜一被问到，日本是否能接受北朝鲜具备核能力时，他以非常不合日本味道的直率，简洁地答了一个字：“不！”这是否表示日本将发展自己的核能力？或者她将设法压制北朝鲜的核能力？单凭这些问题会被问到的事实，就代表日本有可能在某一程度内，会脱离美国的安全与外交政策立场。
针对其他主要国家进行更锐利的分析，可能会显示出亚洲均势已有变化，而且不太稳定。美国企图维持亚洲均势的话，就不能等到它已经受到破坏才着手。她的政策必须有充分弹性，能够影响亚洲所有的论坛，就某个程度而言，这业已在进行中，美国业已在东南亚国家建立辅助性的角色，也在亚太经济合作会议中成为主要参与者。
但是，美国对这些多边组织影响力的局限性，也变得明显了。克林顿提议以欧洲模式建立比较有组织的太平洋共同体，却受到礼貌而又冷淡的回应，其原因出在亚洲国家并不认为她们是一个共同体。她们并不想要一个有组织的架构，可能使得亚洲潜在的超级大国，甚至美国，能对其事务有重大发言权。亚洲国家愿意开放与美国交换意见，也赞成让美国充分参与，以便一旦紧急事故发生，美国能援手挡退对其独立的威胁。但是她们对独大的邻国，甚至美国，都有忌惮，因而不能支持在全太平洋建立正式组织。
美国影响事件的能力因此主要得靠她与亚洲主要国家的双边关系来进行。这也就是为什么美国对日本与中国的政策——在本书写作时，仍有极大争论——非常重要之故。美国是使日本与中国虽然互相疑忌却还能共处的关键角色。在可见的未来，日本面临人口老化、经济停滞的压力，可能会决定抢在中国崛起成为超级大国、俄罗斯恢复实力之前，先发挥其技术与战略上的优势；然而，她或许会追求更能提升其平起平坐地位的核技术。
针对上述可能的状况而言，日、美紧密的关系将大大有助于日本的温和，也是对亚洲其他国家的重要保证。中国及亚洲其他国家对日本军事力量与美国结合的疑虑反而没有对单单日本一国的军事力量的疑虑来得更大。日本会认为，只要美国的安全网存在——即使已经比以往小一些——她需要的军事力量可以较小。有需要让美国在东北亚（日本与韩国）维持足够的驻军，倘若没有美军驻留，美国承诺会在亚洲长久关切，就失去可信度；日本和中国也会更加受到诱惑追求其目标，到头来可能就互相争锋，甚至波及两者之间的缓冲国家。
以平行的地缘政治利益为基础，重振和澄清日美关系，会面临重大障碍。美日在经济上不合是尽人皆知，文化障碍可能更隐晦。不同国家决策方式不同，都会有这些痛苦，甚至有狂暴的痕迹。美国人以地位做决断。某位权威人士（通常是总统、偶尔是国务卿），多少是凭借其职位在各项可能方案中挑选他赞成的路线。日本却得依照共识运作。每一位必须执行决定的人，都参与共识的制订与形成，要人人都同意了，共识才算建立。
这种差异在美国总统与日本首相会商时，就必然会因误解而更加严重。美国总统表述同意，接下来就是行动；日本首相认可，他所传达的态度未必表示他同意美国立场，而是他已经了解，会向同僚转达提出。他认为很明显，他的职权不能逾越此一程度。有关亚洲前途的谈判要成功，美国必须更有耐心，日本必须采取立场讨论有关未来合作的长期政策。
颇为奇妙的是，日美关系稳定，中美关系就会不稳定。日本虽然相当接纳中国文化，却一直挣扎在又敬又惧的心态中，固然想建立睦谊，却又有心要控制中国。中美关系一吃紧，日本就倾向于脱离美国，目的若非增强她在中国的影响力，至少也是不要因太紧密追随美国而损及日本对中国之影响力。同时，日本纯以本国立场出发，又有被北京诠释为表露日本有霸权思想之虞。因此，美国与中国保持良好关系成了美、日长久良好关系的先决条件，也成为中日亲善的先决条件。、这种三角关系，任何一角想放弃，都会有重大风险。这种混沌情势也让美国不能完全放心，因为它违反了美国给其他国家贴标签非友即敌的倾向。
在所有的大国或潜在的大国中，中国的声势最盛。美国已经最为强盛，欧洲必须努力整合得更加团结，俄罗斯是步履艰辛的巨人，日本财富可观却仍然怯懦。然而，中国的经济成长年增率接近10%，具有强烈的国家团结意识、军力亦鼎盛，她在主要国家中的地位将出现最大的相对上升。1943年，罗斯福总统就构想以中国为“四大警察”之一，可是中国旋即陷入内战漩涡。共产党中国崛起后专注于成为独立的大国，但因意识形态的局限而大打折扣。将意识形态的骚动搁置之后，中国的改革派领导人以纯熟的坚毅，追求中国的国家利益，与中国对抗的政策将使美国在亚洲有遭到孤立之虞。没有一个亚洲国家希望或承担得起，在美国与中国爆发政治冲突时，出面支持美国；她们认为这是美国政策方向错误，才会爆发美、中冲突。一旦发生这种情况，绝大多数的亚洲国家即使内心可能不愿，多少都会与美国保持距离。几乎每个国家都盼望美国创造一个稳定、长期的架构，能把中国和日本都包容进去——这项方案一旦中美对抗，就绝对不会成功。
中国具有最长久的独立外交政策历史，传统上其外交政策更以国家利益为基础，她欢迎美国参与亚洲事务，以制衡可畏的日本、俄罗斯两大强邻，以及印度。可是，美国政策同时要与北京睦谊，又要与北京认为对中国安全有潜在威胁的国家交好——这的确就是美国的立场——华府与北京之间就必须定期、谨慎地对话。
1989年天安门广场事件之后连续四年，美方拒绝与中国有高层接触，中美对话受到抑制——即使在冷战最炽烈之时，美国也从未对苏联采用此一措施。人权问题因而成为中美关系的重心。
克林顿政府明智地恢复高层接触，中美关系的未来因此基本上要取决于这些对话的内容。很显然，美国不能放弃她对人权和民主价值的传统关切。问题不在于美国是否支持其价值观念，而是中美关系的全部取向，要有多大程度以人权等价值为先决条件。中国认为，中美关系不以互惠利益为基础，却以华府裁量决定善恶为基础的情势，十分屈辱。这种态度令美方显得不可靠，强人所难；在中国人心目中，不可靠是最最要不得的缺点。
中国长久以来在其区域内是卓越的——的确，在她的世界里，她是天下至尊——任何企图号令其组织和内部运作的作为，都会引起她的深刻忌恨。鉴于中国对西方介入其历史的不愉快经验，此一敏感性更是深化。自从19世纪上叶鸦片战争打开中国门户以来，中国人视西方是一连串无休无止地国耻的始作俑者。地位平等、强烈坚持不听命于外国，在中国领导人心目中，不只是战术，更是道德上的必然。
中国所求于美国者是一种战略关系，用以制衡她认为太强大、太贪婪的邻国。要达成这个层次的外交政策协调，中国可能预备在人权问题上做些让步，但是要做出这是出于中国自身决定的姿态。美国坚持要吻合公开划定的条件，使得中国觉得这是美国企图转化中国社会接受美国价值观的作为——中国人视此为耻辱——也证明美国人不够真诚。因为美国声称它在这类的亚洲均势中并无国家利益。如果在此一宗旨上不能指望美国，中国就没有兴趣对她做出让步。中美关系的关键——很矛盾的是，人权问题的关键亦然——是默默地在全球（尤其是亚洲）的战略上合作。
就欧洲而言，美国跟它有共同的价值观，但是还未能设计出符合后冷战时期的共同政策或适当的组织；就亚洲而言，美国有可能界定一个大家都能接受的全盘战略，但是没法建立共同的价值观。然而，十分出乎意料的是，在西半球却出现道德与地缘政治目标的汇合，威尔逊主义和现实政治的汇合。
美国早期的对西半球的外交政策，本质上是大国干涉主义的政策。罗斯福总统1933年公布的睦邻政策，象征着转向合作关系。1947年的里约热内卢条约和1948年的波哥大公约，提供了安全架构，后来纳入美洲国家组织的体制内。肯尼迪总统1961年以进步同盟，导人外援和经济合作，可是此一有远见的政策却因受援国走上中央统制经济而失败。
冷战时期，大部分拉丁美洲国家受到强权政府（大部分是军人执政）的统治，在经济上采取国家控制的体制。80年代中期起，拉丁美洲摆脱其经济瘫痪，开始以可敬的一致性大步迈向民主政治与市场经济。巴西、阿根廷和智利摆脱军人政府，重建民主体制。中美洲各国也结束内战。原本因胡乱借贷而破产的拉丁美洲，接受经济纪律。几乎到处都在把国有经济逐步开放给市场力量。
布什总统1990年宣布的“美国创办企业”(The Enterprise for theAmericans Initiative)，以及克林顿在1993年才争到的与墨西哥、加拿大成立北美自由贸易协定，代表着有史以来美国对拉丁美洲最有创意的政策。经历一系列起伏之后，西半球似乎已即将成为新的、人道的世界秩序之关键成员。一系列民主国家宣称要坚守普选政府、市场经济与在整个西半球推动自由贸易。西半球只剩下古巴是唯一的马克思主义体制；其他地方国家本位、保护主义的经济管理方式纷纷被自由经济所取代，欢迎外国投资，支持开放的国际贸易制度。强调要有互惠的义务和合作的行动，最戏剧化的终极目标是，创造一个北起阿拉斯加、南抵合恩角的自由贸易区——这个构想在不久之前，还会被当做毫无希望的乌托邦念头。
整个西半球的自由贸易体系，以北美自由贸易协定为起步，将使美国居于无可争议的领导地位。如果1993年谈判洽定的关税暨贸易总协定乌拉圭回合的原则，事实上能付诸实施，西半球将成为全球经济成长的主要参与者。如果出现有歧视性的区域集团跃居上风，西半球挟其广大的市场，也可以有效地与其他区域贸易集团竞争；的确，北美自由贸易协定是预防此一竞争的最佳方法，如果发生竞争，也可在竞争中获胜。北美自由贸易协定准许西半球以外的国家加入成为准会员，可以激励自由贸易，并且惩处坚持具限制性政策的国家。在美国经常不得不于价值观及需要性之间力求均衡的世界里，我们发现理想与地缘政治目标竞在西半球充分契合，而西半球正是美国期望所源生的、也是其第一个重大外交政策创意实施的地区。
第三度建构世界秩序
美国在发起20世纪第三次创建新世界秩序的任务时，最重要的工作是在隐藏于其例外主义内的两大诱惑之间，取得平衡。这两大诱惑一是认为美国有必要纠正一切错误、安定一切骚动；一是她有潜伏的本能要退却回去。毫无区分就介入后冷战世界的一切种族纷争和内战，势必让美国资源耗竭。可是美国若是自顾门前雪，关起门来砥砺国内道德，势必把美国的安全与繁荣交给偏远地区的其他社会代为决定，美国将因而逐渐失去控制权。
1821年，约翰·昆西·亚当斯奉劝美国人不要妄想“跨海平魔”时，他一定想象不到后冷战世界会有那么多、那么强大的恶徒存在。不是每个恶魔美国都能对抗，若是单凭美国之力更是力有未逮。但是若干恶徒即使无法剿灭，至少也得被抵制。最需要者乃是选择的标准。
美国领导人一般重视动机，大于重视结构。他们重视影响对手的态度，而非估算对手的实力。因此，美国社会对于历史的教训特别是爱恨交织。美国影片经常描写戏剧化的事件如何使得恶徒放下屠刀，立地成佛，转变成道德模范——反映出全国人民深信，过去种种可如昨日死，永远有可能今日翻然一改，痛悟前非。在现实世界里，这种大转折很少发生在个人身上，国家是由许许多多个人组成，这种情形可就更加稀罕了。
美国人不肯接受历史事件，而热衷于歌颂每个正常人都普遍遵循的道理，不论某个人其过去、其来处或任何其他不可变异的环境有何不同。由于美国传统重视普遍真理而非国家特性，美国决策者一般偏好采取多边方式而非基于一国立场去思考问题，换言之，美国决策者好谈裁军、禁止核扩散和人权等问题，而不是基本上属于一国的地缘政治或战略问题。
美国拒绝受历史拘束、坚持永远有可能创造那赋予美国生活方式的伟大的尊严和美丽。美国担心迷恋历史的人士自己去制造预言，的确有他几分道理。桑塔雅纳( Santayana)的格言说，忽略历史者必将重蹈历史覆辙，我们还可找到许多例证支持它。
具有美国这样理想主义传统的国家，不能以权力均衡作为新世界秩序的标准来制订其政策。但是她必须知道，均势是追求其历史目标的基本先决条件。这些崇高的目标不是只凭言谈或姿势就能达成。新兴的国际体制远比美国外交过去所遭遇者更加复杂。外交政策必须由一个强调眼前诱因、且能提供少许长远诱因的政治体制来执行。政治领袖必须能与选民交往，选民则通过视觉印象接受资讯。凡此种种都使我们在重新思考优先事项、分析能力之时，更需注重感情与情绪。
我们要强调，现实政治不是自动生效的万应灵丹。势力均衡在拿破仑战争之后40年才达到鼎盛状况。它在这段时期能平顺运作，是因为均势是刻意设计用来增强平衡的。同样重要的，因为它有共同的价值观念做支撑，至少在保守的朝廷里是如此。克里米亚战争之后，共同的价值观逐渐丧失，事态回到18世纪的情境，现在由于技术现代化、舆论的角色增进，变得更加危险。即使民主国家也可以借由外患来唤起民众支持，即以外患来取代民主国家的共识。欧洲各国的民族整合减少了国家数量，以及以外交组合取代权力配置的能力；同时，共同的法统观沦丧，也破坏了道德的制约力量。
即使美国历来都回避势力均衡，这些教训却与后冷战时期美国的外交政策息息相关。美国有史以来第一次在国际体制中，居于世界最强大国家的地位。虽然军事上是个超级大国，美国却不再能够随心所欲，因为她的力量和意识形态都不容许她有帝国野心。美国借由核武器在军事上占尽优势，可是核武器将成为无用的力量。
因此，美国发现自身的处境十分近似19世纪的欧洲，我们可以希望类似梅特涅体制的某一体制能够演化，借由共同的价值观可以增强势力均衡。在现代世界，这些价值必然是民主的理念。
可是梅特涅不需要去建立其法统秩序，因为法统秩序基本上业已存在。在当代世界里，民主已经十分普遍，但是关于一般所宣称的民主，世界各地用词未必就一样。因此，美国要以道德共识去支撑均势，乃是合理的做法。美国必须尽其心力，在全球坚守民主政治信念的基础上建立最大可能的道德共识。但是美国也不敢忽视势力均衡的分析。因为追求道德共识时若是破坏了均势，道德共识会自己击败自己。
如果不可能建立以法统为基础的威尔逊式体系，不论其路线多么不相称，美国将必须学习在势力均衡体系中运作。19世纪的势力均衡体系有两种模式：帕默斯顿、狄斯累里所主张的英国模式，以及俾斯麦模式。英国模式是坐等势力均衡受到直接威胁后，才挺身介入，而且几乎永远站到弱者这一方。俾斯麦模式则设法防止挑战发生，它主张尽可能与许多国家建立密切关系，建立交叉重叠的盟国体系，并进而运用影响力让竞争者的主张温和下来。
鉴于美国在两次世界大战都与德国对峙的经验，人们或许会很惊讶地发现俾斯麦式的均势运作方法，可能更适合美国传统上处理国际关系的方式。帕默斯顿、狄斯累里的方法需要能克制、疏离争执，一旦遭遇威胁又必须坚毅、不顾一切地坚持均势。争议与威胁两者几乎完全必须以势力均衡的角度加以评估，美国一定发觉很难保持疏离，或掌握不顾一切的狠与准，更不用提她会愿意纯然以权力的角度去诠释国际事务了。
俾斯麦后来的政策寻求通过那些与各国组合的国家有共同目标之共识，在事先就限制了权力之决斗。在一个互相依存的世界，美国会发觉很难实行英国的孤立。但是她也同样不可能有能力建立一个完整的安全体系，能够平等地适用于全世界各地。最有创意的解决办法将是建立重叠的架构，有些是以共同的政治、经济原则为基础（如西半球），有些则结合共同的原则与安全考虑（如大西洋地区与东北亚），有些则大体以经济关系做基础（如东南亚）。
在任何情况下，历史都不能以任务太艰巨来作为失败的遁词。美国必须掌握的是，由一个有各式各样抉择的时期，过渡到如果明白本身的局限性，仍可比其他社会大有作为的时期。美国历史上根本未尝遭到威胁其生存的外敌，当此一威胁在冷战时期终于出现时，她又被彻底击败。美国的经验因而鼓舞美国人去相信，美国在世界各国中是唯一无可撼动的强国，并且只凭道德和善行就能无往不利。
在后冷战的世界里，这种态度会使无知变为自恋。当美国既不能主宰世界又不能脱离世界，当美国十分强盛却又十分脆弱之时，美国势必不能放弃让她之所以伟大的理想，但是她也不应该妄自以为无所不能，而破坏了美国的伟大。世界领导地位是随着美国的实力与价值观而来，但是美国没有特权可以自认为美国与他国结合是施恩于她们，也不能自以为具有无限能力可以借由撤回协助而强要他国接受美国的意志。就美国而言，与现实政治的结合必须考虑到历史上第一个表明以自由之名建立的社会之核心价值。但是美国的生存与进步，也要靠她能反映当前现实，做出抉择的能力。否则，外交政策就变成自以为是的姿态了。赋予这两个成分的相对分量，以及对每一优先事项愿付出何种代价，界定了政治领袖的挑战和地位。领导人绝对不能做的事，就是主张抉择没有代价，或不需要保持平衡。
美国在走上现代世界第三度建构世界秩序的道路时，理想主义依然与往常一样重要，甚至可能更加重要。但是在新世界秩序中，美国的角色将是提供信念，让美国在不完美的世界能通过抉择的迷雾。传统的美国理想主义必须与慎重思考评估当前事实相结合，以便产生有益的美国利益的定义。过去美国外交政策的作为受到若干乌托邦思想的启发，以为世界和谐必会到来。
此后，我们不会见到太多这一类最后结果。美国理想的实践必须靠耐心积累许许多多小成就来完成。冷战时期确实的威胁以及敌意的意识形态，已经远去。掌握新世界秩序所需要的信念变得更抽象化：对于未来的展望一旦提出来，又无法证明，对于希望与可能性之间关系的判断，本质上也只是臆测罢了。美国过去的威尔逊式的目标——和平、稳定、进步和人类自由——将必须在无尽头的旅途上去寻求。西班牙有句谚语：“旅人啊，前头没有路；路是人走出来的。”