大外交 第110节
美国介入中南半岛，带出一个全新的道德问题。北约组织保卫民主国家；美国占领日本，也向日传播民主体制；从事朝鲜战争是要抵御针对小国独立发动的攻击。然而，在中南半岛，遏制这个纯粹地缘政治性质的名词却从一开始就呼之欲出，使得它很难纳入当时通行的美国意识形态之内。至少，美国参与保卫中南半岛，就直接抵触美国反殖民主义的传统。中南半岛各国，技术上仍属于法国殖民地，既非民主国家，又尚未独立。虽然法国在1950年已把越南、老挝和柬埔寨等三个殖民地，改组成立“法兰西联邦加盟国”( Associated Statesof the French Union)，这个新身份还算不上独立，因为法国担心，如果赋予它们完全主权，则它在北非的三个属地，突尼斯、阿尔及利亚和摩洛哥，也会要求比照办理。
美国在第二次世界大战期间反殖民主义的情感，以特别强烈之势集中在中南半岛之上。罗斯福不喜欢戴高乐，因此不喜欢法国，尤其在1940年法国溃败之后更瞧不起法国。整个大战时期，罗斯福不断思考是否把中南半岛交给联合国托管的构想，不过他在雅尔塔会谈时开始让此一构想沉默下来。杜鲁门政府为了得到法国支持成立大西洋同盟，放弃了联合国托管中南半岛的构想。
到了1950年，杜鲁门政府认定自由世界要保住安全，中南半岛就不能沦人共产党手中——以实际而言，就是违背美国的反殖民原则，支持法国在中南半岛的斗争。杜鲁门和艾奇逊找不到其他妙计，因为联合参谋首长判定，美国武装力量由于同时投入北约组织和朝鲜半岛，已经超过负荷，再也没有多余兵力可以投入中南半岛去防卫，即使它受到中共入侵，也无力干预了。因此，他们认为除了依靠法国军队以外，别无他法；而法国军队必须依赖美国财务与后勤支援去抵抗中南半岛的共产党人。在斗争战胜后，美国打算以推动中南半岛独立来调和其战略利益和反殖民主义信念。
情势显示，美国1950年在中南半岛的初期承诺，替它未来的介入立下模式：承诺程度大到使美国陷入而难以自拔，可又不够大到足以有决断性胜负。在这样进退维谷困境的早期阶段，这大体是因为美国昧于实际形势，以及间接通过法国殖民当局去执行作战之近乎不可能的情势，甚至即使允许所谓越南、老挝和柬埔寨加盟国建立一地方政权，亦软弱无力，难挑大任。
由于不愿背上为殖民主义当帮凶的恶名，参谋长联席会议和国务院为了保护美国的道德名誉，一再逼迫法国承诺必定给予中南半岛独立。这个精细微妙的动作最后落到国务院身上去摆平，国务院把它的中南半岛方案取名“蛋壳行动”( Operation Eggshell)就显示出它十分理解其中之复杂纠葛。不幸的是，这个标签传达出对困境了然于心，但如何去解决，则未有太多可以用力之处。整个构想是督促法国走往给予中南半岛独立的方向，同时亦激励她继续从事反共战争，没有人能说清楚，为什么法国人应该不惜牺牲作战，可是最后在该地区还是得退出？
艾奇逊以他著名的犀利言词形容这个困局。他说，固然在一方面美国若继续支持法国的“旧式殖民态度”，可能会失败；在另一方面，如果美国逼得太急，法国可能以下述理由干脆撒手不管，他会认为：“好吧，统统给你，我不干了！”艾奇逊的“解药”乃是再一次道出美国政策的矛盾性：对中南半岛增加美援，同时促使法国及法国挑选的越南统治者保大，“争取民族主义者站在同一边”。他并没有提出解决这个困局的任何计划。
到了杜鲁门政府预备下台时，规避行为终于成熟变为正式政策。1952年，国家安全会议一份文件正式提出多米诺骨牌理论，认为中南半岛攸关世局安定。它认为“带有敌意的、侵略性的共产中国的存在，潜伏着”中南半岛遭到军事攻击的危险，因此甚至只要一个东南亚国家沦陷，都将导致“其余国家相当迅速地屈服于共产党，或与其站在同一边。甚至，东南亚和印度，以及长期看来的中东（至少巴基斯坦、土耳其为可能例外），也都有可能相继与共产主义站到一起”。
显然，如果这个评估吻合事实，则全面崩溃必将危及欧洲的安全与稳定，也会“极为困难去制止日本最终接纳共产主义”。国家安全会议这份备忘录并没有分析，为什么会如此兵败如山倒，一路自动雪崩，而且波及全球。它完全忽略研究在远比中南半岛安定的马来西亚和泰国边境，建立防火线的可能性——英国领袖倾向这个主张。美国的欧洲盟国也不认同，长期下来欧洲也会有危险的看法，因此往后他们一再拒绝参与保卫中南半岛。
紧接着中南半岛正在酝酿一场大灾祸的分析之后，出现的补救方法却丝毫抓不到痒处，无济于事。由于朝鲜僵持不下，至少暂时已摧毁了美国人在亚洲又从事一场陆地作战的意愿。艾奇逊认为：“我们不能再来一场朝鲜战争，我们不能在中南半岛投入地面部队。”“在中南半岛防御中南半岛，将徒劳无功，且是大错特错。”这句含义深远的评语似乎表示了，如果中南半岛的确是全球均势的关键，如果中共的确在背后煽火，美国就必须攻打中国，至少得以海、空军力量予以攻击——这正是艾奇逊在朝鲜战场坚决反对采取的措施。这又产生一个问题：如果法国及其中南半岛盟友被土生土长的共产主义势力击溃，而不是因中共介入战争而失败，美国应该如何回应？如果如行政部门和国会都相信的，河内是北京的代理人，北京又是莫斯科的代理人，美国就被迫必须认真思考，在地缘政治和反殖民主义的信念之间做个选择。
战略和道德的鸿沟
我们今天已经知道，中共在赢得内战之后，立刻认为苏联是对中国独立最大的威胁，而且在历史上，越南对中国也抱持同样的恐惧心理。因此，如果共产党1950年在中南半岛获胜，极有可能加速他们彼此之间的敌对。这当然也会对西方国家产生挑战，只不过性质可能不像集中操控的全球大阴谋罢了。
另一方面来说，国家安全会议这份备忘录的论点，也没有日后表现的那般肤浅。即使不是集中操控的大阴谋，而就西方当时所知道的全部情报而言，骨牌理论还是有它的道理。新加坡总理李光耀见多识广，博学好思，就有这种见解。战后初期，共产主义依然具有极大的意识形态动力。共产主义的经济管理能力大破产，要再经过一个世代才展现出来。民主国家中有许多人士，尤其是新兴独立国家中更有许多人士，相信共产主义世界的工业生产必将超越资本主义世界。许多新兴独立国家的政府很脆弱，且深受内部叛乱之威胁，国家安全会议这份备忘录草拟期间，马来亚就有一场共产党游击队发动的战争在进行中。
华府决策人士有足够的理由关切共产主义在中南半岛的得势，因为共产主义业已并吞东欧，也占领中国大陆。不论共产党扩张是否通过集中操控，它似乎有足够的势头把中南亚新兴的脆弱的国家，吸纳入反西方阵营之中。真正的问题不是东南亚若干骨牌会不会倒（这不是不可能），而是是否在该地区可能挡得住共产主义浪潮——例如，在马来亚、泰国等政治、安全因素较有把握的国家，守住阵脚。当然，国家安全会议这份政策文件的结论——如果中南半岛沦陷，甚至欧洲和日本都会相信共产主义浪潮难以阻遏，而调整立场——则太过夸张。
杜鲁门移交给艾森豪威尔的是一项每年约两亿美元（折合1993年币值约略超过10亿美元）的中南半岛军援方案，以及一个有待建立相关政策的战略理论。杜鲁门政府不必面对在美国战略理论和道德信念之间的大鸿沟，也不必面对必须在地缘政治理论和美国能力之间做选择；艾森豪威尔必须承担处理第一个挑战的责任，肯尼迪、约翰逊和尼克松必须负责处理第二个挑战。
法国与美国陷入游击战艾森豪威尔政府继承了美国政府对中南半岛安全的承诺，没有去质疑。它以逐步加压，促使在中南半岛进行改革来调和其战略理论和道德信念。1953年5月，艾森豪威尔在宣誓就职四个月之后就力促美国驻法大使狄龙( Douglas Dillon)去促请法国委派新领袖，委之以职权在中南半岛“赢得胜利”，同时“清楚明白地公开宣布，必要时亦得一再声明，一旦反共胜利，立刻给予独立”。七月间，艾森豪威尔也对弗兰德( Ralph Flanders)参议员抱怨，法国政府对中南半岛独立的承诺“隐晦不明、迂回间接，并不是大胆、坦率而又一再重申”。
对法国而言，这个问题已经远超过政治改革的程度。它在中南半岛的驻军已经陷入一场挫折不断的游击战之中，这是他们从来没有过的经验。在具有固定前线的传统战中，火力占优势者就赢。相反地，游击战通常不由固定阵地交战，而且游击队往往潜伏在百姓之中。传统战是控制领地之争，游击战却是关系到人民的安全之争。由于游击队不会被拘束在防守任何特定领土，它可以决定作战场合，甚至可以影响到双方的伤亡人数。
传统战之中，有75%的胜算就必然会得胜。游击战中，只有75%的时间能够保护人民的安全，则必败无疑。在3/4的领土上享有100 010的安全，可比在全部的领土上，只有3/4的安全，要好得太多了。如果守方不能给人民带来近乎完全的安全，游击队迟早必会获胜。
游击战的基本公式说来简单，却不易做到：游击队员要保持不败，就会赢；传统部队却是除非获得决定性大胜，否则必会失败。僵持对立几乎从不会发生。一个国家一旦发生游击战，必须有准备这将是一场持久的斗争，游击队即使兵力大衰，仍可长期持续以打带跑的战术作战。清清楚楚胜负立决的情况非常罕见，成功的游击战通常是在一段长时期里逐渐变小。战胜游击队最著名的例子在马来亚和希腊，守军能胜利是因为游击队的外来供应源头被切断所致（马来亚是地理条件使得马共弹尽援绝，希腊是因为铁托与莫斯科决裂，使得希共失去援助）。
法军，以及十年之后重蹈其覆辙的美军，都没有掌握到游击战的精髓。两者打的都是他们了解的、受训和装备去打的典型传统战争，以清楚界定的前线互相交战。法军和美军都仰赖优势火力，想打消耗战。两者都发现这种战略发生不利后果，因为敌军在其本国作战，可以耐心持久鏖战来累坏他们，甚至在他们国内形成压力以结束战争。伤亡人数一再攀升，可是界定进展的标准一直隐晦不清。
法国比美国更快认输，因为法国投入兵力只有日后美军投入的三分之一，可是法军要防守全越领土，美军只需防守半个越南，法军兵力实在太薄弱。法军跟十年后的美军一样疲于奔命而失败：当它集结兵力防守人口集中大城，共产党就掌握绝大部分乡村地带；当它企图出兵保护乡村地区，共产党就进攻村镇、城堡，逐一击溃。
有关越南的种种，常常搞得涉足其中的外国人推理能力彻底失败。法国的越战很奇怪地在奠边府达到最高潮，奠边府位于偏远的越南西北隅，接近老挝边境，是个交通要冲。法国在奠边府部署精锐部队，希望诱惑共军到此地进行正式会战，却把自己陷入赢不了的局势之中。如果共军根本不予理会，法军这番部署就平白把精锐部队摆在远离任何战略意义的位置，浪费了可用之兵。如果共军决定迎战，他们唯一的动机一定是深信已有决断性胜利的把握。法国可以说等于把自己摆在打一场无关紧要的战役或被共军击溃的位置上。
法国大大低估了敌手的强悍和智力——美国十年后也重蹈覆辙。1954年3月13日，北越在奠边府发动全面进攻，抢占两个外围制高点。使用了中共自朝鲜战争后调来供应的大炮，法军没有预料它会有这种大炮。此后，法军残部何时认输只是时间问题。法国新政府对越战旷日持久，已不堪消耗，并且想到鏖战之后还是得在美国压力下退出中南半岛，实在不值得恋战，乃接受苏联建议，4月份在日内瓦召开中南半岛问题和会。
日内瓦和会召开在即，使得共军增加军事压力，迫使艾森豪威尔在其理论与实际可能性之间做选择。若能攻陷奠边府就能迫使法国把绝大部分（若非全部）的越南让给共产党。奠边府要得救，唯有靠大量增兵救援，法国却已无此资源，也缺乏此斗志。美国被迫必须决定，是否以直接军事行动来支持骨牌理论。
3月23日，法国参谋总长伊利( Paul Ely)将军访问华府，美国参谋长联席会议主席雷德福海军上将( Admiral Arthur Radford)给他一个印象：雷德福将建议对奠边府周遭共军阵地展开空中大轰炸——很可能包括动用核武器。然而，杜勒斯坚信集体安全体制，要思考这一步骤怎能不先做些外交基础工作。1954年3月29日，杜勒斯发表一项重大演说，实质上呼吁采取集体军事行动，拯救中南半岛以免它陷入共产阵营。他用的是反姑息主义的老说法——若不立即采取行动，日后代价更将高昂：
“容许共产俄国及其中共盟友的政治制度加诸东南亚国家，将对整个自由世界造成重大威胁。美国认为，不应该消极接受这种可能性，应该以联合行动面对它。这或许会涉及严重风险，但是如果我们今天不敢坚决抵抗，数年之后面对的风险势必比这些风险更大。”
杜勒斯在“联合行动”的大旗下，建议由美国、英国、法国、新西兰、澳大利亚以及中南半岛加盟国组成联军，制止共产主义在中南半岛的扩张。艾森豪威尔也参加进来力促集体行动。不过大致是要制止干预而不是鼓励各国介入。艾森豪威尔的白宫幕僚长亚当斯( Sherman Adams)形容艾森豪威尔的态度是：
“一年前，在联合国支持下，已在韩国避免与红色中国爆发总体战，他（艾森豪威尔）不想在没有英国和其他西方盟国支持下，于中南半岛发起另一场战争。”
艾森豪威尔让美国政治奇特的一个现象更加丰富，那些最后机心狡诈的总统却往往是最复杂难懂的总统。以这个意味来说，艾森豪威尔乃是里根的祖师爷，他以亲切和蔼的外表遮掩住非凡的纵横捭阖的技法。就和两年后他在苏伊士危机中的展现手法，以及稍后在柏林危机中的表现一样，杜勒斯的声明代表强硬路线——在奠边府之役问题上，雷德福的空袭计划或若干代替方案，就是强硬路线。艾森豪威尔的倾向几乎确定就是全力避免军事行动，他太谙熟军事事务，不会相信一次空袭就有决断性的影响，也不愿对中共采取大规模报复行动（这是官方战略）。他也不想在东南亚进行旷日持久的地面作战。甚至，艾森豪威尔对同盟外交也有丰富经验，明白联合行动非常不可能及时组成而足可挽救奠边府命运。就艾森豪威尔而言，这是一条逃脱之路，因为他宁可丢掉中南半岛，也不愿美国沾上亲殖民主义的骂名。他曾写下一段话，不过没有被列入回忆录中出版：
“美国居于反殖民主义大国中最强大的一国之地位，是它在自由世界无可计量的资产，因此，美国这个道德地位，远比东京三角洲( Tonkin Delta)，甚至整个中南半岛，更值得保护。”
尽管私底下态度保留，艾森豪威尔和杜勒斯努力设法促成联合行动。1954年，艾森豪威尔写一封长信给丘吉尔（此时，丘吉尔已是最后一年担任英国首相）说：
“如果他们（法国）撑不下去，中南半岛落到共产党手中，由于整个亚洲、太平洋地区势力不变，对贵、我两国全球战略地位的最终影响，势必灾祸深重，我相信，你、我也都不能接受它。泰国、缅甸和印尼也很难避免不落入共产党手中。这是我们承受不起的打击。共产党对马来亚、澳大利亚和新西兰的威胁将更加直接。沿岸岛链也会断裂。日本失去非共世界的市场，也失去食物和原料的来源，其经济压力经过一段时候，我们很难见到日本可以避免与共产世界达成和解，于是共产世界就能以其人力和亚洲天然资源，与日本的工业实力结合在一起。”
然而，丘吉尔并没有被他说服，艾森豪威尔也没有进一步努力再争取他支持。丘吉尔固然致力维护美、英“特殊关系”，但却是以英国本位第一。在中南半岛上只见到危险，而看不见多少利益，他不能接受骨牌会轻易逐一倾倒的推论，也不认为在一个殖民地受挫，就自动会造成全球大灾祸。丘吉尔和艾登认为防卫东南亚的最佳战场是在马来亚边境。因此丘吉尔不置可否地回答说，艾登将会向即将启程来伦敦的杜勒斯，传达英国内阁的决定。丘吉尔避免具体作答，毫无疑问地透露出，英国正在设法找理由不接受联合行动的方案。如果英国有正面答复，丘吉尔必然会亲自作答。而且，艾登不喜欢杜勒斯已经是世人皆知。在杜勒斯抵达伦敦以前，艾登已经“认为期待对未战败的敌人要求他接受胜利者提出的条件，乃是不切实际的想法”。
4月26日，丘吉尔亲自对在伦敦访问的雷德福，表达他的保留态度。根据官方记录，丘吉尔警告“在边缘地带爆发战争，俄国人在那里很强大，可以动员民族主义及被压迫人民的热情起而作战”。的确，英国人没有理由介入丘吉尔笔下这样的战争：
“英国人不会轻易受到在遥远的东南亚丛林中事件的影响；但是他们却晓得美国在东英吉利亚( East Anglia)有一个强大基地，而且与中国交战，中国将引用中苏条约要求苏联介入，可能就意味着英伦三岛将遭到氢弹攻击。”总而言之，这样的战争将使这位老战士担任首相最后一年任期内的大梦幻灭——他的大梦就是与后斯大林时期的苏联领导阶层，安排召开高峰会谈，这项会谈可以使“俄国人深切明白西方的实力，也让他们了解战争的愚蠢。”（详见本书第二十章）到了此时，时机一过，不管英国有何决定，联合行动已经救不了奠边府。5月7日，各国外交官犹在日内瓦讨论中南半岛问题时，奠边府沦陷了。每当号召采取集体安全措施，屡试不爽的是：联合行动变成毫无动作的先声。
辩论是否在奠边府介入，显示出美国的越南政策开始出现混淆，以及调和地缘政治的分析、战略理论和道德信念，越来越困难。如果共产党在中南半岛得胜就会造成日本到印尼一系列骨牌相继倒塌的说法，果真像艾森豪威尔在致丘吉尔的长信以及4月7日在记者会中所预测那样，就应该不管其他国家反应如何，必须划定界线，尤其是因为各国参加联合行动的军事贡献大体上也只具象征意义而已。虽然最好是采取集体行动，但是如果全球均势受到危害，亟待保卫，还能以集体行动做先决条件才有所举措吗？另一方面，大致在政府试图号召集体行动之同时，也把军事理论改成“大规模报复”。建议针对侵略的源头进击，在实务上而言就是表示，为中南半岛而战将转向以中共为对象作战。可是要对一个只有间接参与越战的国家发动空袭，实在缺乏道德或政治基础，而且丘吉尔对雷德福也明白正告，这场战争太周边、太危险，在西方舆论中不可能获得长期的支持。
毫无疑问，后斯大林时期的克里姆林宫苏联领导阶层，在他们第一年掌权时是极不愿意为了中国，去和美国正面为敌。然而，由于美国军事领袖不能具体指出对中共大规模报复（或甚至就只在中南半岛上大规模报复），究竟目标如何、会有何种后果，加上中南半岛的独立还只在计划阶段，因此要干预的确缺乏实质基础，艾森豪威尔很聪明地按兵不动，等到各种不同方法能取得调和观点。不幸的是，十年之后，调和观点还未出现，可是美国却忽略了这项任务的艰巨，自信心十足地挑起法国惨败而丢下的重担。
由于苏联和中共都怕美国介入，艾森豪威尔和杜勒斯在外交姿态上摆出威胁，使得日内瓦会谈的结果表面上比军事作战能得到的结果理想。1954年7月的日内瓦协议，把越南自北纬17度分为南、北两部分。为了开启统一的大道，两越分治被形容为不是“政治边界”，而是在举行国际监督的大选之前，方便各方集结其军力的一种行政安排。两年之内将举行大选投票。所有的外国军队在300天内全都退出中南半岛三国；外国基地及与他国结盟均在禁止之列。
然而，把这些规定条文分类后，给人一个错误印象，仿佛日内瓦协议很正式，很严谨。事实上，协议的不同部分都有许多签字人，可是却没有订约当事人，因此也没有所谓“集体义务”。尼克松日后形容这个大杂烩是：“九个国家出席会议，弄出六份片面宣言，三份双边停火协定，以及一份未经签字的宣言。”
整个协议加起来就是，终止交战、南北越分治、政治结果留待未来解决。业余分析家往往举这类协议含糊不清为例，指责它令人混淆，也显示出谈判代表庸碌——这种指责日后也加在1973年的巴黎和平协议上。然而，在绝大部分时间里，类似日内瓦协议的含糊文件才反映出真实面貌；它们把可能解决的问题先解决，完全知道日后的改良需有待新形势发展。有时候又爆发冲突，迫使双方检讨其作为。
1954年出现令人不安的僵持局面，每一方都没办法打破它。苏联在斯大林辞世不久，尚无心与西方冲突对峙，而且它在东南亚也没有太多国家利益可言。中共在朝鲜战争结束不到一年的情形下，尤其鉴于美国提出大规模报复的理论，生怕与美国再次交战。法国则正逐步退出东南亚。美国则战略与民意支持两缺，不敢介入。越南共产党实力亦不够强大到不需要外来补给支援就能持续作战的地步。
在此同时，日内瓦会议获得的协议并未改变主要人物的基本观点。艾森豪威尔政府没有改变它的中南半岛是亚洲均势、甚至全球均势之关键的信念，它也没有永久放弃军事干预的念头，只是不肯站在殖民主义的法国这边去干预。北越领袖也没有放弃他们已奋战20年、追求以共产主义统治统一全中南半岛的目标。苏联新领导阶层继续扬言要致力于国际阶级斗争。以理论而言，中共是共产主义国家中最激进的一员，不过数十年后我们明白，她通常通过其国家利益的三棱镜去过滤其意识形态信念。中共鉴于国家利益的考虑，对于在其南方出现一个强大势力（即使是个共产国家），也是五味杂陈，因为中南半岛一旦统一在共产统治之下，必然导致一个大国在其南侧。
杜勒斯很技巧地穿过这片丛林。几乎可以说是必然的，他赞同军事干预，摧毁共产主义，甚至挥师北伐。例如，1954年4月13日，他表述：唯一的“满意的”结果是，共产党全部撤出中南半岛。然而，他发现在日内瓦会议的唯一可能结果是，让共产党在北越统治有合法味道，而这样做，共产党势力势必扩张遍及中南半岛。杜勒斯仿佛是个清教徒走进恶名昭彰的邪恶地方，力图建构一个解决方法，“虽然我们必然会作呕”，却也可以“不会被法国殖民主义玷污”。美国介入越南的过程中，首次，战略分析与道德信念合而为一。杜勒斯把美国的目标界定为协助“达成决定，俾使该地区国家可以在稳定、自由的政府治下，和平地享有领土完整和政治独立，并有机会扩展其经济”。
即时的困难当然是美国拒绝正式出席日内瓦会议。她试图出席，又必须刻意缺席——要足以在现场维护其原则，又必须躲到一边，避免国内谴责她不得不放弃若干原则。美国在一项闭会声明中充分表露她的含糊，她宣称美国“注意到”( takes note)这些最后的宣言，并且将“抑制不以威胁或使用武力去干扰它们”。这份声明同时提出告说：“美国将严正关切违背上述协议而重启之侵略行为，视之为严重威胁国际和平与安全的行为。”我在外交史上从未见过这样的例子：一个国家声言保障她拒绝签字，且又表达强烈保留态度的协定！
物色越南领袖
杜勒斯未能阻止共产党在北越巩固权力，但是他希望能防止骨牌在中南半岛其余地方倾倒。面临着他和艾森豪威尔视为孪生邪恶的殖民主义和共产主义，现在他已抛弃掉法国殖民主义，可以放手集中力量遏制共产主义了。他认为日内瓦会议的好处是，建立一个政治架构使得美国的政治和军事目标取得一致立场，并且也提供整个法律基础可以抵抗共产党继续活动。
共产党方面此时忙着在北纬17度线以北建立政府系统。他们以一贯的残暴手段建政，起码杀害5万人，另有10万人被关进集中营。大约8万至10万名游击队员回到北越，另有100万名北越居民逃到南越，美国在他们当中物色到吴庭艳，预备培养他做领袖。身为一个民族主义老战士，吴庭艳的纪录无懈可击；不幸的是，对民主的坚贞却不是他的长处。
艾森豪威尔1954年明智地决定不介入越南，乃是战术决定而非战略决定。日内瓦会议之后，他和杜勒斯依然深信中南半岛的战略重要性至关紧要。中南半岛慢慢安静下来，杜勒斯又重拾当年稍早的集体安全架构方案，加以修正。东南亚条约组织( Southeast Asian Treatyanization)于1954年9月成立，除了美国之外，会员国还有巴基斯坦、菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰、英国和法国。它缺乏共同的政治目标或相互支持的方式。的确，没参加东南亚条约组织的国家，反倒比其会员国重要。印度、印尼、缅甸和马来西亚宁愿保持中立以谋求安全。而日内瓦协议又禁止中南半岛三国加入它。至于美国的欧洲盟国，法国和英国不可能代表它们最近才被迫退出的地区去冒矢石之险。法国之所以加入东南亚条约组织几乎可以肯定是为了得到否决权，以防美国可能草率决定危及其利益；英国的程度较小，大体亦出于同样的想法而加入东约组织。
东南亚条约组织规定的正式义务相当模糊。它要求签约国依“宪政程序”应付“共同危险”，可是并未建立界定共同危险的标准，也没有像北大西洋公约组织一样，建立共同行动的机制。不过，东约组织提供一个法律架构去保卫中南半岛，已经吻合杜勒斯的目的。这也就是非常奇怪的，东南亚条约组织对共产党侵略中南半岛三国——依照日内瓦协议不得加入——规定非常明确，对共产党侵犯签约国的规定却一笔带过的原因。另外一份文件指出对老挝、柬埔寨和南越的威胁，乃是不利于签约国和平与安全的行为，实质上提供了对此三国的片面担保。
现在就看中南半岛新国家，尤其是南越，能否成为全面运作的国家了。她们中没有一个曾在其现有领土范围内，以一个政治实体有效统治过。顺化是越南旧皇城。法国把越南分为东京、安南和交趾支那三区，分别以河内、顺化和西贡为首府。西贡周遭和湄公河三角洲地区晚近才由越南人垦殖，大约是在19世纪法国人抵达之同时。既有的权力架构是由法国人培训的公务员以及秘密会社组成。这些秘密会社有些具有宗教色彩，但全部以欺凌百姓来维持组织发展和半独立地位。
吴庭艳的父亲曾经是顺化旧皇室的一名官员。吴庭艳本身在天主教学校受教育，曾经有一段时候供职于河内的殖民政府，但是法国人拒绝实施他建议的若干改革措施，他就挂冠辞职。此后20年，吴庭艳退隐在家乡治学，或出国流亡（绝大部分时间是在美国）。日本人、共产党和法国支持的越南领袖屡次邀他出任公职，他都拒绝。
所谓自由运动的领袖基本上都不具备民主的性格；他们在流亡或坐牢期间能够坚毅地生存下去，都因心怀远志，他日一旦掌权将要如何如何改造。谦卑很少是他们的特质，因为如果他们谦逊自抑，也就不会成为革命党人，建立一个领袖能够更迭的政府（民主政治的本质），令他们绝大多数难以接受。独立斗争的领袖要当英雄，而英雄通常都不好相处。
吴庭艳的人格特质亦深受越南的儒家政治传统的影响。民主思想视真理由理念冲突相激相异而产生，儒家思想却大异其趣，认为真理是客观存在，只有借由勤勉研究和教育才能洞烛真理，而只有少数人才够格受教育。儒家探索真理时，并不把冲突的理念视为同样有价值。由于真理只有一个，不是真理就没有地位，或者必须通过竞争增强地位。儒家思想本质上讲究阶级差序、重视精英，强调对家庭忠诚、尊重体制和权威。受到儒家思想影响的社会，还没有任何一个已建立顺利运作的多元制度（20世纪90年代的台湾已经最接近多元体制了）。
1954年的南越，尚无建国的基础，更谈不上建立民主体制。可是，美国的战略评估和它相信南越必须以民主改革加以挽救，这两者都没有思考到这些现实状况。艾森豪威尔政府本着真诚热心，一马当先挑起保卫南越、抵抗共党侵略的担子，也承担起南越建国重任，想使文化与美国迥异的这个社会能维护它新获得的独立，也能实行美式自由民主。
杜勒斯力主全力支持吴庭艳，因为他是“唯一找得到的良驹”。1954年10月，致函吴庭艳，爽快地保证提供援助，条件是南越“在执行必需的改革时应有合乎标准的表现”。美援将与独立的南越“结合在一起”，而南越“要建立强大的政府，合乎其人民的民族主义盼望”，也能得到国内及国际的尊敬。
有一段时间内，似乎事事顺利推进。艾森豪威尔政府交卸之时，美国授予南越的援助已经超过10亿美元；南越亦驻有1500名美国人；西贡的美国大使馆成为仓球最大的使馆之一。美军顾问团人数高达692人，亦超过日内瓦协议规定的外国军事人员之上限。
吴庭艳在美国庞大的情报机关支援下，扫平了秘密会社，稳定了经济，并设法建立中央管控——这些出人意表的成就，深获美国人嘉许。美国参议员曼斯菲尔德( Mike Mansfield) 1955年访问南越之后，认为吴庭艳代表“真正的民族主义”，“重举自由失落的大旗，赋予新生命”。还未出任总统的约翰·肯尼迪参议员也支持美国的越南政策以安全与民主为两大支柱，他形容越南不仅是东南亚安全“巨拱的基石”，也是“亚洲民主的试验场”。复杂无解的越南问题
情势发展很快就显示，美国只不过是在共产党压力的空档期略有成绩罢了，并没有获得永久性的成就。美国人认定他们自己特殊品牌的民主体制已足可出口，却被证明有误。在西方，政治多元主义在团结的社会中兴盛，它长久具备强烈的社会共识，能够容忍不威胁国家生存的反对意见。但是在一个尚待建立的国家中，反对派可能会威胁到国家的存在，尤其是当它没有一个市民社会( civil society)并提供安全网之时。在这种环境下，经常极易有强烈的诱惑，把反对党等同为叛逆。
这些倾向在游击战争中更被扩大。游击队的策略就是系统地破坏统治机构设法建树的任何作为。在越南，游击队最初的目标是阻止稳定、合法的机构巩固基础。他们最乐于攻讦最糟的和最优异的政府官员。他们攻击糟的官员是以“惩治”贪污、欺压良民的官吏做号召，争取民心；他们之所以攻讦最优秀的官员，因为这是阻止政府获得合法地位、阻碍有效率的治国服务的最佳办法。
1960年以前，每年南越有2500名左右的官员遭到暗杀，当然只有少数高度积极任事，以及多数贪官污吏有这种杀身之险。在建设国家与制造混乱、在民主与高压的竞争中，游击队占了极大便宜。即使吴庭艳是美式模范改革者，在容许改革有所建树所需的时间，以及制造混乱所需的时间，这两者并不平等的竞赛中，他能否得胜也是个大问题。即使南越没有陷于游击战争漩涡，吴庭艳也未必是个更加民主的领袖。他以儒教统治家自居，以德治国，不是以争取共识治国，并且是以成败与否达致合法地位——所谓天命——吴庭艳本能地从合法反对党的观念面前退却畏缩，就跟由北京到新加坡所有华人作风的统治者，以及几乎东南亚所有的领袖在面临国内并不算严重的困难时的作风如出一辙。有一段时候，吴庭艳在国家建设上的成就遮掩了民主改革的蹒跚进度。然而，当南越内部的安全日益恶化，美国价值和南越传统之间潜在的冲突，必会趋于深刻。
尽管美国资助建立起南越军队，安全局势却日趋恶化。美国军方也跟美国政治改革者一样，受到自信十足的信念鼓舞。他们都深信，已经替这个地理、文化俱与美国有相当距离的苦难国家，找到绝对错不了的补救秘方。他们努力建立一支美式的南越军队。美国武装部队是以在欧洲作战为建军思想，他们在发展中国家作战唯一的经验是朝鲜战争，而在朝鲜战场上，美军面对的是一支越过国际承认的分界线入侵的传统式部队，美军大体上是在支持美国人的民众中间执行作战任务，这种情势非常像军事规划家预测欧洲会发生的情势。但是到了越南，战争没有界定好的前线，敌人由线内供应给养，不需要防守任何要地，可以任意选择攻击对象；他可以立刻四处放火，也可以瞬时无影无踪。
美军顾问团一到越南，就开始运用熟悉的作战方式：依赖火力、机动力和机械化优势打消耗战。这些方法在越南统统派不上用场。美国训练的南越部队立刻陷入法国远征军十年前同样的境地。消耗战最有效是用于对付一个别无选择、非得防守要地的敌人。但是游击队罕有非得据守不可的要地，机械化和师级建制，使得南越军队在其国家的作战上，毫无作用。
美国介入越南事务的早期阶段，游击战犹在婴儿期，军事问题还不是最主要的问题，因此看来似乎局势有了真正的进展。一直到艾森豪威尔执政进入尾声，河内才升级游击战，不过仍然还要经过一段时间，北越才建立起后勤体系足可供应打大规模游击战。为了完成补给线，北越进犯和平、中立的小国老挝，取道老挝，建立一条胡志明小道。
艾森豪威尔即将卸职时，事实上老挝是他最关切的问题。他在回忆录《追求和平》( Waging Peace)中，形容老挝是骨牌理论的关键：
“老挝若是陷入共产党手中，可能造成其仍然自由的邻国柬埔寨和南越的相继沦陷，甚至泰国和缅甸也可能不保，犹如一排骨牌纷纷倒塌。这样连锁事件将替共产党夺取整个东南亚打开通路。”
艾森豪威尔认为老挝的独立攸关紧要，他打算“有没有盟国参加都得一战”。在1961年1月移交给肯尼迪的过渡期间，艾森豪威尔给肯尼迪最具体明确的一项建议，就是保卫老挝。
美国政府移交易人之际，美国介入中南半岛的层次和性质，还没有拿全球可信度冒险至无可挽回的程度。美国的作为仍与地区安全目标有关联；其作为还没有深刻到必须辩护，以强调自己合理化的地步。
骨牌理论已经为一般人接纳，很少受挑战。但是就和威尔逊主义一样，骨牌理论不区分任何国家。一概纳入，也未必全然错误。越南所呈现的真正问题，不是应否在亚洲抵抗共产主义扩张，而是北纬17度线是否为恰当的地点；不是如果南越骨牌倒下，中南半岛将会如何，而是是否能在其他地方（譬如马来西亚边界）布下另一道防线。
这个问题从来没有被摆在地缘政治角度加以仔细检讨。慕尼黑已经成为那一代美国领袖的重大教训，退却被认为将加剧困难，而且在道德上有所亏欠。艾森豪威尔在1959年辩解美国何以介入越南，就是以此为理由：“我们本身的国家利益就需要我们协力维持越南的士气、经济进展和军事力量，俾能使它继续存在于自由阵营内。……继续忽视这些问题的代价，远大于今天我们必须承担的代价——的确超过我们能经受得起的程度。”
美国传统讲究一视同仁，无分畛域，不允许美国以战略衡量而对潜在可能的受害人有所偏袒。领袖吁求国民无私投入，是因为他们诚心相信；他们为维护原则而保卫某个国家的可能性，大于基于美国国家利益而战。
选择越南作为界限，抵抗共产主义扩张行为，不准他们越轨，使美国必然要面对严重两难困境。如果政治改革是击败游击队的良计，游击队势力滋长是否表示美国的方法未正确运用，或者这些方案没有切中要害？如果越南果真如几乎全部美国领袖所认定的，事关全球均势，这难道不代表地缘政治的需要最后将超越一切，迫使美国接手离家12000英里的这场战争？这些问题的答案，得待艾森豪威尔的继任人肯尼迪、约翰逊两人提供。
第二十六章 越南：走向绝望，肯尼迪与约翰逊
处理越南问题
肯尼迪成为第三位必须处理中南半岛问题的美国总统，继承了一组久已存在的政策前提。肯尼迪与其前任一样，认为越南是美国整体地缘政治地位中关键的一个环节。他和杜鲁门、艾森豪威尔都相信，阻止共产党在越南获胜是美国的重大利益问题。他也和其前任看法一致，认为河内的共产党领导阶层乃是克里姆林官的代理人。一言以蔽之，他认同前两任政府的见解，认为防卫南越事关全球遏制的全盘战略。
虽然肯尼迪的越南政策在许多方面延续艾森豪威尔的做法，可谓艾规肯随，但是还是存有重大差别。艾森豪威尔看待越战是从军人立场出发——这是北越和南越这两个明确实体之间的战争。肯尼迪却认为，越共攻击南越并不太像一场传统战争，倒有几分像是以游击战形式从事的准内战。肯尼迪偏好的解决方案是：美国把南越建立成社会、政治、经济和军事上均能独立担当的国家，让她能击败游击队，又不必让美国牺牲子弟的性命。
同时，肯尼迪也以更乐观的心情来解读军事方面的冲突。艾森豪威尔以传统战的眼光看越南受到的军事威胁，肯尼迪却相信美、苏之间核武力已旗鼓相当（事后证明这是过于早熟的评估），套他的国防部长麦克纳马拉的话来说，这使得全面战争“不堪设想”。美国政府相信加强军力部署可以消除共产党从事朝鲜战争式有限战争的机会。通过逐项剔除法，美国认为游击战是未来新浪潮，对抗游击战是对美国遏制共产主义能力的最大考验。
1961年1月6日，距肯尼迪总统宣誓就职日还有两星期，赫鲁晓夫扬言“民族解放战争”是“神圣”战争，苏联坚决支持它们。肯尼迪的“新边疆”( New Frontier)政纲把苏联这席话当成是对美国盼望与发展中世界增进关系的公开叫阵。今天，赫鲁晓夫这篇谈话被普遍认为主要针对北京的意识形态对手而发，因为北京一再抨击他对列宁主义不敬，已经第三度延长对柏林最后通牒的最后时限，也经常对核战表达保留意见。然而，当时的肯尼迪在1961年1月31日第一次提出国情咨文报告时，把赫鲁晓夫的谈话视为证明苏联和中共“有野心称霸世界——这个野心他们不久前才强烈重申过”。
1965年9月，约翰逊政府对中共也发生解读错误的现象，当时中共国防部长林彪倡导“人民战争”，主张在第三世界煽动革命，“包围”世界上各大重要工业国家。约翰逊政府把这番话解读为，中共示意她介入越南局势，却忽略了林彪的下文，它强调各国革命党需要自立自强。毛泽东亦另外评论说，中共军队不出国作战，也强烈暗示中国不打算再次介入共产党的解放战争。这显示朝鲜战争的双方当事国都学到同一课，他们决心不再重蹈覆辙。
肯尼迪和约翰逊政府对共产党谈话的解读，使得越南战争不再被当做冷战中多场战役中的一场。就新边疆而言，越南战争乃是决定性的一役，它将判别游击战可否制止、冷战能否胜利。肯尼迪把这项冲突解读为共产阵营有计划的全球阴谋之行动，使得他认定必须在东南亚站稳脚步，重振他在1961年6月维也纳高峰会议遭到赫鲁晓夫诟骂所失去的可信度。他告诉《纽约时报》资深专栏作家赖斯顿( James Reston)说：
“现在我们的问题是让别人信服我们的力量，越南似乎是个理想的地方。”就跟古典悲剧里，英雄被一些无意中的事件不知不觉地牵引步上命运之路一样，肯尼迪政府因着他的前任得以回避的一项危机——老挝的未来——被扯进越南局势。没有人比温和的、爱好和平的老挝人更冤枉，不该遭到此飞来横祸。老挝东侧与越南为邻，崇山峻岭，西侧则以宽阔的湄公河与泰国隔河相望。老挝人民对好斗的邻人别无所求，只盼别来干扰他们平静的生活。然而，北越焉能让他们如愿？河内一旦在1959年于南越境内发动游击战，对老挝的压力亦无可避免地大为增强。如果河内企图通过越南领土给南越的游击队提供补给，它就必须穿过沿着北纬17度线划分越南的、宽约40英里的所谓“非军事区”（Demilitarized Zone）。这段距离很可能被南越部队在美国援助下封锁住。否则，北越就必须以有组织的军事单位，跨过北纬17度线发动攻击，而这几乎必然会激怒美国，甚至东南亚条约组织的干预——这是河内在1972年之前极力回避的风险，到此时越战已进入尾声。
河内以整个越战时期一向的冷静逻辑思考，认定借道中立的老挝、柬埔寨，渗透进入南越，比起公然挥师跨过北纬17度线，遭遇的国际阻力要小得多。即使老挝和柬埔寨的中立受到1954年的日内瓦协议的保障，也受到东南亚条约组织重申保障，河内的判断不受影响而动摇。事实上，它并吞了主权国家老挝部分领土，在老挝和柬埔寨建立基地，也没有遭到国际社会太大的反对。世界舆论竟然接纳了河内的歪理：美国和南越亟欲阻止北越在中立国家建立的渗透网络，却被谴责是“扩大”战争的恶徒。
老挝的狭长地带丛林密布，提供北越一条通道，沿着南越与老挝、柬埔寨绵延650英里的边境，直人南越。1959年北越有6000多人的部队开进老挝，表面任务是支援老挝共产党的“爱国战线”( Pathel Luo)。爱国战线是1954年日内瓦协议后，河内沿着北越、老挝边境，埋伏在老挝东北省份的一支游击武力。
作为军人，艾森豪威尔了解防卫南越必须始于老挝。他在移交过渡时期明白地告诉肯尼迪，他打算干预老挝局势，必要时不惜单方面行动。肯尼迪有关老挝局势的第一个声明，与艾森豪威尔推荐的立场一致。1961年3月23日，他在记者会上提出警告说：“如果老挝失去其中立、独立地位，整个东南亚的安全将受到波及。她的安全与我们大家的安全相辅相成——在于大家尊重其真正中立。”然而，就在五天之后提出其新的国防政策时，肯尼迪坚称：“今天世界面临的基本问题，不是轻易就能以军事加以解决。”虽然不是完全不合于防卫老挝的决定，这份声明也确实没有响亮号召采取军事行动。河内绝对不会有幻想，深知这是战争，要用尽一切手段去赢得战争，肯尼迪的立场就比较含糊不清。他希望通过政治手段能够遏制住共产主义，如果可能，也不妨妥协。
1961年4月，受到古巴猪湾事件的震撼，肯尼迪决定不介入老挝局势，改以谈判来维护老挝的中立。一旦美国干预的大患去除，就中立而进行谈判必然让河内气势更涨。事实上这已是河内第二次推销老挝的中立，它早在1954年的日内瓦和会上已经承诺要尊重老挝的中立地位。
北越一方面开发日后称为胡志明小道的后勤运补网络，一方面拖延谈判整整一年。后来，肯尼迪在1962年5月派陆战队进驻毗邻老挝的泰国。这使得谈判迅速达成结论。所有的外国部队和顾问，都必须通过国际检查哨撤出老挝。泰国、美国顾问个个按照日程表撤出；至于进入老挝的6000多名北越军事人员，只有40人（没错，就是40人）通过国际检查哨撤离。其余的人呢？河内厚着脸皮根本不承认有这些人进入老挝！通往南越的大路现在彻底开放了。
美国在第二次世界大战期间反殖民主义的情感，以特别强烈之势集中在中南半岛之上。罗斯福不喜欢戴高乐，因此不喜欢法国，尤其在1940年法国溃败之后更瞧不起法国。整个大战时期，罗斯福不断思考是否把中南半岛交给联合国托管的构想，不过他在雅尔塔会谈时开始让此一构想沉默下来。杜鲁门政府为了得到法国支持成立大西洋同盟，放弃了联合国托管中南半岛的构想。
到了1950年，杜鲁门政府认定自由世界要保住安全，中南半岛就不能沦人共产党手中——以实际而言，就是违背美国的反殖民原则，支持法国在中南半岛的斗争。杜鲁门和艾奇逊找不到其他妙计，因为联合参谋首长判定，美国武装力量由于同时投入北约组织和朝鲜半岛，已经超过负荷，再也没有多余兵力可以投入中南半岛去防卫，即使它受到中共入侵，也无力干预了。因此，他们认为除了依靠法国军队以外，别无他法；而法国军队必须依赖美国财务与后勤支援去抵抗中南半岛的共产党人。在斗争战胜后，美国打算以推动中南半岛独立来调和其战略利益和反殖民主义信念。
情势显示，美国1950年在中南半岛的初期承诺，替它未来的介入立下模式：承诺程度大到使美国陷入而难以自拔，可又不够大到足以有决断性胜负。在这样进退维谷困境的早期阶段，这大体是因为美国昧于实际形势，以及间接通过法国殖民当局去执行作战之近乎不可能的情势，甚至即使允许所谓越南、老挝和柬埔寨加盟国建立一地方政权，亦软弱无力，难挑大任。
由于不愿背上为殖民主义当帮凶的恶名，参谋长联席会议和国务院为了保护美国的道德名誉，一再逼迫法国承诺必定给予中南半岛独立。这个精细微妙的动作最后落到国务院身上去摆平，国务院把它的中南半岛方案取名“蛋壳行动”( Operation Eggshell)就显示出它十分理解其中之复杂纠葛。不幸的是，这个标签传达出对困境了然于心，但如何去解决，则未有太多可以用力之处。整个构想是督促法国走往给予中南半岛独立的方向，同时亦激励她继续从事反共战争，没有人能说清楚，为什么法国人应该不惜牺牲作战，可是最后在该地区还是得退出？
艾奇逊以他著名的犀利言词形容这个困局。他说，固然在一方面美国若继续支持法国的“旧式殖民态度”，可能会失败；在另一方面，如果美国逼得太急，法国可能以下述理由干脆撒手不管，他会认为：“好吧，统统给你，我不干了！”艾奇逊的“解药”乃是再一次道出美国政策的矛盾性：对中南半岛增加美援，同时促使法国及法国挑选的越南统治者保大，“争取民族主义者站在同一边”。他并没有提出解决这个困局的任何计划。
到了杜鲁门政府预备下台时，规避行为终于成熟变为正式政策。1952年，国家安全会议一份文件正式提出多米诺骨牌理论，认为中南半岛攸关世局安定。它认为“带有敌意的、侵略性的共产中国的存在，潜伏着”中南半岛遭到军事攻击的危险，因此甚至只要一个东南亚国家沦陷，都将导致“其余国家相当迅速地屈服于共产党，或与其站在同一边。甚至，东南亚和印度，以及长期看来的中东（至少巴基斯坦、土耳其为可能例外），也都有可能相继与共产主义站到一起”。
显然，如果这个评估吻合事实，则全面崩溃必将危及欧洲的安全与稳定，也会“极为困难去制止日本最终接纳共产主义”。国家安全会议这份备忘录并没有分析，为什么会如此兵败如山倒，一路自动雪崩，而且波及全球。它完全忽略研究在远比中南半岛安定的马来西亚和泰国边境，建立防火线的可能性——英国领袖倾向这个主张。美国的欧洲盟国也不认同，长期下来欧洲也会有危险的看法，因此往后他们一再拒绝参与保卫中南半岛。
紧接着中南半岛正在酝酿一场大灾祸的分析之后，出现的补救方法却丝毫抓不到痒处，无济于事。由于朝鲜僵持不下，至少暂时已摧毁了美国人在亚洲又从事一场陆地作战的意愿。艾奇逊认为：“我们不能再来一场朝鲜战争，我们不能在中南半岛投入地面部队。”“在中南半岛防御中南半岛，将徒劳无功，且是大错特错。”这句含义深远的评语似乎表示了，如果中南半岛的确是全球均势的关键，如果中共的确在背后煽火，美国就必须攻打中国，至少得以海、空军力量予以攻击——这正是艾奇逊在朝鲜战场坚决反对采取的措施。这又产生一个问题：如果法国及其中南半岛盟友被土生土长的共产主义势力击溃，而不是因中共介入战争而失败，美国应该如何回应？如果如行政部门和国会都相信的，河内是北京的代理人，北京又是莫斯科的代理人，美国就被迫必须认真思考，在地缘政治和反殖民主义的信念之间做个选择。
战略和道德的鸿沟
我们今天已经知道，中共在赢得内战之后，立刻认为苏联是对中国独立最大的威胁，而且在历史上，越南对中国也抱持同样的恐惧心理。因此，如果共产党1950年在中南半岛获胜，极有可能加速他们彼此之间的敌对。这当然也会对西方国家产生挑战，只不过性质可能不像集中操控的全球大阴谋罢了。
另一方面来说，国家安全会议这份备忘录的论点，也没有日后表现的那般肤浅。即使不是集中操控的大阴谋，而就西方当时所知道的全部情报而言，骨牌理论还是有它的道理。新加坡总理李光耀见多识广，博学好思，就有这种见解。战后初期，共产主义依然具有极大的意识形态动力。共产主义的经济管理能力大破产，要再经过一个世代才展现出来。民主国家中有许多人士，尤其是新兴独立国家中更有许多人士，相信共产主义世界的工业生产必将超越资本主义世界。许多新兴独立国家的政府很脆弱，且深受内部叛乱之威胁，国家安全会议这份备忘录草拟期间，马来亚就有一场共产党游击队发动的战争在进行中。
华府决策人士有足够的理由关切共产主义在中南半岛的得势，因为共产主义业已并吞东欧，也占领中国大陆。不论共产党扩张是否通过集中操控，它似乎有足够的势头把中南亚新兴的脆弱的国家，吸纳入反西方阵营之中。真正的问题不是东南亚若干骨牌会不会倒（这不是不可能），而是是否在该地区可能挡得住共产主义浪潮——例如，在马来亚、泰国等政治、安全因素较有把握的国家，守住阵脚。当然，国家安全会议这份政策文件的结论——如果中南半岛沦陷，甚至欧洲和日本都会相信共产主义浪潮难以阻遏，而调整立场——则太过夸张。
杜鲁门移交给艾森豪威尔的是一项每年约两亿美元（折合1993年币值约略超过10亿美元）的中南半岛军援方案，以及一个有待建立相关政策的战略理论。杜鲁门政府不必面对在美国战略理论和道德信念之间的大鸿沟，也不必面对必须在地缘政治理论和美国能力之间做选择；艾森豪威尔必须承担处理第一个挑战的责任，肯尼迪、约翰逊和尼克松必须负责处理第二个挑战。
法国与美国陷入游击战艾森豪威尔政府继承了美国政府对中南半岛安全的承诺，没有去质疑。它以逐步加压，促使在中南半岛进行改革来调和其战略理论和道德信念。1953年5月，艾森豪威尔在宣誓就职四个月之后就力促美国驻法大使狄龙( Douglas Dillon)去促请法国委派新领袖，委之以职权在中南半岛“赢得胜利”，同时“清楚明白地公开宣布，必要时亦得一再声明，一旦反共胜利，立刻给予独立”。七月间，艾森豪威尔也对弗兰德( Ralph Flanders)参议员抱怨，法国政府对中南半岛独立的承诺“隐晦不明、迂回间接，并不是大胆、坦率而又一再重申”。
对法国而言，这个问题已经远超过政治改革的程度。它在中南半岛的驻军已经陷入一场挫折不断的游击战之中，这是他们从来没有过的经验。在具有固定前线的传统战中，火力占优势者就赢。相反地，游击战通常不由固定阵地交战，而且游击队往往潜伏在百姓之中。传统战是控制领地之争，游击战却是关系到人民的安全之争。由于游击队不会被拘束在防守任何特定领土，它可以决定作战场合，甚至可以影响到双方的伤亡人数。
传统战之中，有75%的胜算就必然会得胜。游击战中，只有75%的时间能够保护人民的安全，则必败无疑。在3/4的领土上享有100 010的安全，可比在全部的领土上，只有3/4的安全，要好得太多了。如果守方不能给人民带来近乎完全的安全，游击队迟早必会获胜。
游击战的基本公式说来简单，却不易做到：游击队员要保持不败，就会赢；传统部队却是除非获得决定性大胜，否则必会失败。僵持对立几乎从不会发生。一个国家一旦发生游击战，必须有准备这将是一场持久的斗争，游击队即使兵力大衰，仍可长期持续以打带跑的战术作战。清清楚楚胜负立决的情况非常罕见，成功的游击战通常是在一段长时期里逐渐变小。战胜游击队最著名的例子在马来亚和希腊，守军能胜利是因为游击队的外来供应源头被切断所致（马来亚是地理条件使得马共弹尽援绝，希腊是因为铁托与莫斯科决裂，使得希共失去援助）。
法军，以及十年之后重蹈其覆辙的美军，都没有掌握到游击战的精髓。两者打的都是他们了解的、受训和装备去打的典型传统战争，以清楚界定的前线互相交战。法军和美军都仰赖优势火力，想打消耗战。两者都发现这种战略发生不利后果，因为敌军在其本国作战，可以耐心持久鏖战来累坏他们，甚至在他们国内形成压力以结束战争。伤亡人数一再攀升，可是界定进展的标准一直隐晦不清。
法国比美国更快认输，因为法国投入兵力只有日后美军投入的三分之一，可是法军要防守全越领土，美军只需防守半个越南，法军兵力实在太薄弱。法军跟十年后的美军一样疲于奔命而失败：当它集结兵力防守人口集中大城，共产党就掌握绝大部分乡村地带；当它企图出兵保护乡村地区，共产党就进攻村镇、城堡，逐一击溃。
有关越南的种种，常常搞得涉足其中的外国人推理能力彻底失败。法国的越战很奇怪地在奠边府达到最高潮，奠边府位于偏远的越南西北隅，接近老挝边境，是个交通要冲。法国在奠边府部署精锐部队，希望诱惑共军到此地进行正式会战，却把自己陷入赢不了的局势之中。如果共军根本不予理会，法军这番部署就平白把精锐部队摆在远离任何战略意义的位置，浪费了可用之兵。如果共军决定迎战，他们唯一的动机一定是深信已有决断性胜利的把握。法国可以说等于把自己摆在打一场无关紧要的战役或被共军击溃的位置上。
法国大大低估了敌手的强悍和智力——美国十年后也重蹈覆辙。1954年3月13日，北越在奠边府发动全面进攻，抢占两个外围制高点。使用了中共自朝鲜战争后调来供应的大炮，法军没有预料它会有这种大炮。此后，法军残部何时认输只是时间问题。法国新政府对越战旷日持久，已不堪消耗，并且想到鏖战之后还是得在美国压力下退出中南半岛，实在不值得恋战，乃接受苏联建议，4月份在日内瓦召开中南半岛问题和会。
日内瓦和会召开在即，使得共军增加军事压力，迫使艾森豪威尔在其理论与实际可能性之间做选择。若能攻陷奠边府就能迫使法国把绝大部分（若非全部）的越南让给共产党。奠边府要得救，唯有靠大量增兵救援，法国却已无此资源，也缺乏此斗志。美国被迫必须决定，是否以直接军事行动来支持骨牌理论。
3月23日，法国参谋总长伊利( Paul Ely)将军访问华府，美国参谋长联席会议主席雷德福海军上将( Admiral Arthur Radford)给他一个印象：雷德福将建议对奠边府周遭共军阵地展开空中大轰炸——很可能包括动用核武器。然而，杜勒斯坚信集体安全体制，要思考这一步骤怎能不先做些外交基础工作。1954年3月29日，杜勒斯发表一项重大演说，实质上呼吁采取集体军事行动，拯救中南半岛以免它陷入共产阵营。他用的是反姑息主义的老说法——若不立即采取行动，日后代价更将高昂：
“容许共产俄国及其中共盟友的政治制度加诸东南亚国家，将对整个自由世界造成重大威胁。美国认为，不应该消极接受这种可能性，应该以联合行动面对它。这或许会涉及严重风险，但是如果我们今天不敢坚决抵抗，数年之后面对的风险势必比这些风险更大。”
杜勒斯在“联合行动”的大旗下，建议由美国、英国、法国、新西兰、澳大利亚以及中南半岛加盟国组成联军，制止共产主义在中南半岛的扩张。艾森豪威尔也参加进来力促集体行动。不过大致是要制止干预而不是鼓励各国介入。艾森豪威尔的白宫幕僚长亚当斯( Sherman Adams)形容艾森豪威尔的态度是：
“一年前，在联合国支持下，已在韩国避免与红色中国爆发总体战，他（艾森豪威尔）不想在没有英国和其他西方盟国支持下，于中南半岛发起另一场战争。”
艾森豪威尔让美国政治奇特的一个现象更加丰富，那些最后机心狡诈的总统却往往是最复杂难懂的总统。以这个意味来说，艾森豪威尔乃是里根的祖师爷，他以亲切和蔼的外表遮掩住非凡的纵横捭阖的技法。就和两年后他在苏伊士危机中的展现手法，以及稍后在柏林危机中的表现一样，杜勒斯的声明代表强硬路线——在奠边府之役问题上，雷德福的空袭计划或若干代替方案，就是强硬路线。艾森豪威尔的倾向几乎确定就是全力避免军事行动，他太谙熟军事事务，不会相信一次空袭就有决断性的影响，也不愿对中共采取大规模报复行动（这是官方战略）。他也不想在东南亚进行旷日持久的地面作战。甚至，艾森豪威尔对同盟外交也有丰富经验，明白联合行动非常不可能及时组成而足可挽救奠边府命运。就艾森豪威尔而言，这是一条逃脱之路，因为他宁可丢掉中南半岛，也不愿美国沾上亲殖民主义的骂名。他曾写下一段话，不过没有被列入回忆录中出版：
“美国居于反殖民主义大国中最强大的一国之地位，是它在自由世界无可计量的资产，因此，美国这个道德地位，远比东京三角洲( Tonkin Delta)，甚至整个中南半岛，更值得保护。”
尽管私底下态度保留，艾森豪威尔和杜勒斯努力设法促成联合行动。1954年，艾森豪威尔写一封长信给丘吉尔（此时，丘吉尔已是最后一年担任英国首相）说：
“如果他们（法国）撑不下去，中南半岛落到共产党手中，由于整个亚洲、太平洋地区势力不变，对贵、我两国全球战略地位的最终影响，势必灾祸深重，我相信，你、我也都不能接受它。泰国、缅甸和印尼也很难避免不落入共产党手中。这是我们承受不起的打击。共产党对马来亚、澳大利亚和新西兰的威胁将更加直接。沿岸岛链也会断裂。日本失去非共世界的市场，也失去食物和原料的来源，其经济压力经过一段时候，我们很难见到日本可以避免与共产世界达成和解，于是共产世界就能以其人力和亚洲天然资源，与日本的工业实力结合在一起。”
然而，丘吉尔并没有被他说服，艾森豪威尔也没有进一步努力再争取他支持。丘吉尔固然致力维护美、英“特殊关系”，但却是以英国本位第一。在中南半岛上只见到危险，而看不见多少利益，他不能接受骨牌会轻易逐一倾倒的推论，也不认为在一个殖民地受挫，就自动会造成全球大灾祸。丘吉尔和艾登认为防卫东南亚的最佳战场是在马来亚边境。因此丘吉尔不置可否地回答说，艾登将会向即将启程来伦敦的杜勒斯，传达英国内阁的决定。丘吉尔避免具体作答，毫无疑问地透露出，英国正在设法找理由不接受联合行动的方案。如果英国有正面答复，丘吉尔必然会亲自作答。而且，艾登不喜欢杜勒斯已经是世人皆知。在杜勒斯抵达伦敦以前，艾登已经“认为期待对未战败的敌人要求他接受胜利者提出的条件，乃是不切实际的想法”。
4月26日，丘吉尔亲自对在伦敦访问的雷德福，表达他的保留态度。根据官方记录，丘吉尔警告“在边缘地带爆发战争，俄国人在那里很强大，可以动员民族主义及被压迫人民的热情起而作战”。的确，英国人没有理由介入丘吉尔笔下这样的战争：
“英国人不会轻易受到在遥远的东南亚丛林中事件的影响；但是他们却晓得美国在东英吉利亚( East Anglia)有一个强大基地，而且与中国交战，中国将引用中苏条约要求苏联介入，可能就意味着英伦三岛将遭到氢弹攻击。”总而言之，这样的战争将使这位老战士担任首相最后一年任期内的大梦幻灭——他的大梦就是与后斯大林时期的苏联领导阶层，安排召开高峰会谈，这项会谈可以使“俄国人深切明白西方的实力，也让他们了解战争的愚蠢。”（详见本书第二十章）到了此时，时机一过，不管英国有何决定，联合行动已经救不了奠边府。5月7日，各国外交官犹在日内瓦讨论中南半岛问题时，奠边府沦陷了。每当号召采取集体安全措施，屡试不爽的是：联合行动变成毫无动作的先声。
辩论是否在奠边府介入，显示出美国的越南政策开始出现混淆，以及调和地缘政治的分析、战略理论和道德信念，越来越困难。如果共产党在中南半岛得胜就会造成日本到印尼一系列骨牌相继倒塌的说法，果真像艾森豪威尔在致丘吉尔的长信以及4月7日在记者会中所预测那样，就应该不管其他国家反应如何，必须划定界线，尤其是因为各国参加联合行动的军事贡献大体上也只具象征意义而已。虽然最好是采取集体行动，但是如果全球均势受到危害，亟待保卫，还能以集体行动做先决条件才有所举措吗？另一方面，大致在政府试图号召集体行动之同时，也把军事理论改成“大规模报复”。建议针对侵略的源头进击，在实务上而言就是表示，为中南半岛而战将转向以中共为对象作战。可是要对一个只有间接参与越战的国家发动空袭，实在缺乏道德或政治基础，而且丘吉尔对雷德福也明白正告，这场战争太周边、太危险，在西方舆论中不可能获得长期的支持。
毫无疑问，后斯大林时期的克里姆林宫苏联领导阶层，在他们第一年掌权时是极不愿意为了中国，去和美国正面为敌。然而，由于美国军事领袖不能具体指出对中共大规模报复（或甚至就只在中南半岛上大规模报复），究竟目标如何、会有何种后果，加上中南半岛的独立还只在计划阶段，因此要干预的确缺乏实质基础，艾森豪威尔很聪明地按兵不动，等到各种不同方法能取得调和观点。不幸的是，十年之后，调和观点还未出现，可是美国却忽略了这项任务的艰巨，自信心十足地挑起法国惨败而丢下的重担。
由于苏联和中共都怕美国介入，艾森豪威尔和杜勒斯在外交姿态上摆出威胁，使得日内瓦会谈的结果表面上比军事作战能得到的结果理想。1954年7月的日内瓦协议，把越南自北纬17度分为南、北两部分。为了开启统一的大道，两越分治被形容为不是“政治边界”，而是在举行国际监督的大选之前，方便各方集结其军力的一种行政安排。两年之内将举行大选投票。所有的外国军队在300天内全都退出中南半岛三国；外国基地及与他国结盟均在禁止之列。
然而，把这些规定条文分类后，给人一个错误印象，仿佛日内瓦协议很正式，很严谨。事实上，协议的不同部分都有许多签字人，可是却没有订约当事人，因此也没有所谓“集体义务”。尼克松日后形容这个大杂烩是：“九个国家出席会议，弄出六份片面宣言，三份双边停火协定，以及一份未经签字的宣言。”
整个协议加起来就是，终止交战、南北越分治、政治结果留待未来解决。业余分析家往往举这类协议含糊不清为例，指责它令人混淆，也显示出谈判代表庸碌——这种指责日后也加在1973年的巴黎和平协议上。然而，在绝大部分时间里，类似日内瓦协议的含糊文件才反映出真实面貌；它们把可能解决的问题先解决，完全知道日后的改良需有待新形势发展。有时候又爆发冲突，迫使双方检讨其作为。
1954年出现令人不安的僵持局面，每一方都没办法打破它。苏联在斯大林辞世不久，尚无心与西方冲突对峙，而且它在东南亚也没有太多国家利益可言。中共在朝鲜战争结束不到一年的情形下，尤其鉴于美国提出大规模报复的理论，生怕与美国再次交战。法国则正逐步退出东南亚。美国则战略与民意支持两缺，不敢介入。越南共产党实力亦不够强大到不需要外来补给支援就能持续作战的地步。
在此同时，日内瓦会议获得的协议并未改变主要人物的基本观点。艾森豪威尔政府没有改变它的中南半岛是亚洲均势、甚至全球均势之关键的信念，它也没有永久放弃军事干预的念头，只是不肯站在殖民主义的法国这边去干预。北越领袖也没有放弃他们已奋战20年、追求以共产主义统治统一全中南半岛的目标。苏联新领导阶层继续扬言要致力于国际阶级斗争。以理论而言，中共是共产主义国家中最激进的一员，不过数十年后我们明白，她通常通过其国家利益的三棱镜去过滤其意识形态信念。中共鉴于国家利益的考虑，对于在其南方出现一个强大势力（即使是个共产国家），也是五味杂陈，因为中南半岛一旦统一在共产统治之下，必然导致一个大国在其南侧。
杜勒斯很技巧地穿过这片丛林。几乎可以说是必然的，他赞同军事干预，摧毁共产主义，甚至挥师北伐。例如，1954年4月13日，他表述：唯一的“满意的”结果是，共产党全部撤出中南半岛。然而，他发现在日内瓦会议的唯一可能结果是，让共产党在北越统治有合法味道，而这样做，共产党势力势必扩张遍及中南半岛。杜勒斯仿佛是个清教徒走进恶名昭彰的邪恶地方，力图建构一个解决方法，“虽然我们必然会作呕”，却也可以“不会被法国殖民主义玷污”。美国介入越南的过程中，首次，战略分析与道德信念合而为一。杜勒斯把美国的目标界定为协助“达成决定，俾使该地区国家可以在稳定、自由的政府治下，和平地享有领土完整和政治独立，并有机会扩展其经济”。
即时的困难当然是美国拒绝正式出席日内瓦会议。她试图出席，又必须刻意缺席——要足以在现场维护其原则，又必须躲到一边，避免国内谴责她不得不放弃若干原则。美国在一项闭会声明中充分表露她的含糊，她宣称美国“注意到”( takes note)这些最后的宣言，并且将“抑制不以威胁或使用武力去干扰它们”。这份声明同时提出告说：“美国将严正关切违背上述协议而重启之侵略行为，视之为严重威胁国际和平与安全的行为。”我在外交史上从未见过这样的例子：一个国家声言保障她拒绝签字，且又表达强烈保留态度的协定！
物色越南领袖
杜勒斯未能阻止共产党在北越巩固权力，但是他希望能防止骨牌在中南半岛其余地方倾倒。面临着他和艾森豪威尔视为孪生邪恶的殖民主义和共产主义，现在他已抛弃掉法国殖民主义，可以放手集中力量遏制共产主义了。他认为日内瓦会议的好处是，建立一个政治架构使得美国的政治和军事目标取得一致立场，并且也提供整个法律基础可以抵抗共产党继续活动。
共产党方面此时忙着在北纬17度线以北建立政府系统。他们以一贯的残暴手段建政，起码杀害5万人，另有10万人被关进集中营。大约8万至10万名游击队员回到北越，另有100万名北越居民逃到南越，美国在他们当中物色到吴庭艳，预备培养他做领袖。身为一个民族主义老战士，吴庭艳的纪录无懈可击；不幸的是，对民主的坚贞却不是他的长处。
艾森豪威尔1954年明智地决定不介入越南，乃是战术决定而非战略决定。日内瓦会议之后，他和杜勒斯依然深信中南半岛的战略重要性至关紧要。中南半岛慢慢安静下来，杜勒斯又重拾当年稍早的集体安全架构方案，加以修正。东南亚条约组织( Southeast Asian Treatyanization)于1954年9月成立，除了美国之外，会员国还有巴基斯坦、菲律宾、泰国、澳大利亚、新西兰、英国和法国。它缺乏共同的政治目标或相互支持的方式。的确，没参加东南亚条约组织的国家，反倒比其会员国重要。印度、印尼、缅甸和马来西亚宁愿保持中立以谋求安全。而日内瓦协议又禁止中南半岛三国加入它。至于美国的欧洲盟国，法国和英国不可能代表它们最近才被迫退出的地区去冒矢石之险。法国之所以加入东南亚条约组织几乎可以肯定是为了得到否决权，以防美国可能草率决定危及其利益；英国的程度较小，大体亦出于同样的想法而加入东约组织。
东南亚条约组织规定的正式义务相当模糊。它要求签约国依“宪政程序”应付“共同危险”，可是并未建立界定共同危险的标准，也没有像北大西洋公约组织一样，建立共同行动的机制。不过，东约组织提供一个法律架构去保卫中南半岛，已经吻合杜勒斯的目的。这也就是非常奇怪的，东南亚条约组织对共产党侵略中南半岛三国——依照日内瓦协议不得加入——规定非常明确，对共产党侵犯签约国的规定却一笔带过的原因。另外一份文件指出对老挝、柬埔寨和南越的威胁，乃是不利于签约国和平与安全的行为，实质上提供了对此三国的片面担保。
现在就看中南半岛新国家，尤其是南越，能否成为全面运作的国家了。她们中没有一个曾在其现有领土范围内，以一个政治实体有效统治过。顺化是越南旧皇城。法国把越南分为东京、安南和交趾支那三区，分别以河内、顺化和西贡为首府。西贡周遭和湄公河三角洲地区晚近才由越南人垦殖，大约是在19世纪法国人抵达之同时。既有的权力架构是由法国人培训的公务员以及秘密会社组成。这些秘密会社有些具有宗教色彩，但全部以欺凌百姓来维持组织发展和半独立地位。
吴庭艳的父亲曾经是顺化旧皇室的一名官员。吴庭艳本身在天主教学校受教育，曾经有一段时候供职于河内的殖民政府，但是法国人拒绝实施他建议的若干改革措施，他就挂冠辞职。此后20年，吴庭艳退隐在家乡治学，或出国流亡（绝大部分时间是在美国）。日本人、共产党和法国支持的越南领袖屡次邀他出任公职，他都拒绝。
所谓自由运动的领袖基本上都不具备民主的性格；他们在流亡或坐牢期间能够坚毅地生存下去，都因心怀远志，他日一旦掌权将要如何如何改造。谦卑很少是他们的特质，因为如果他们谦逊自抑，也就不会成为革命党人，建立一个领袖能够更迭的政府（民主政治的本质），令他们绝大多数难以接受。独立斗争的领袖要当英雄，而英雄通常都不好相处。
吴庭艳的人格特质亦深受越南的儒家政治传统的影响。民主思想视真理由理念冲突相激相异而产生，儒家思想却大异其趣，认为真理是客观存在，只有借由勤勉研究和教育才能洞烛真理，而只有少数人才够格受教育。儒家探索真理时，并不把冲突的理念视为同样有价值。由于真理只有一个，不是真理就没有地位，或者必须通过竞争增强地位。儒家思想本质上讲究阶级差序、重视精英，强调对家庭忠诚、尊重体制和权威。受到儒家思想影响的社会，还没有任何一个已建立顺利运作的多元制度（20世纪90年代的台湾已经最接近多元体制了）。
1954年的南越，尚无建国的基础，更谈不上建立民主体制。可是，美国的战略评估和它相信南越必须以民主改革加以挽救，这两者都没有思考到这些现实状况。艾森豪威尔政府本着真诚热心，一马当先挑起保卫南越、抵抗共党侵略的担子，也承担起南越建国重任，想使文化与美国迥异的这个社会能维护它新获得的独立，也能实行美式自由民主。
杜勒斯力主全力支持吴庭艳，因为他是“唯一找得到的良驹”。1954年10月，致函吴庭艳，爽快地保证提供援助，条件是南越“在执行必需的改革时应有合乎标准的表现”。美援将与独立的南越“结合在一起”，而南越“要建立强大的政府，合乎其人民的民族主义盼望”，也能得到国内及国际的尊敬。
有一段时间内，似乎事事顺利推进。艾森豪威尔政府交卸之时，美国授予南越的援助已经超过10亿美元；南越亦驻有1500名美国人；西贡的美国大使馆成为仓球最大的使馆之一。美军顾问团人数高达692人，亦超过日内瓦协议规定的外国军事人员之上限。
吴庭艳在美国庞大的情报机关支援下，扫平了秘密会社，稳定了经济，并设法建立中央管控——这些出人意表的成就，深获美国人嘉许。美国参议员曼斯菲尔德( Mike Mansfield) 1955年访问南越之后，认为吴庭艳代表“真正的民族主义”，“重举自由失落的大旗，赋予新生命”。还未出任总统的约翰·肯尼迪参议员也支持美国的越南政策以安全与民主为两大支柱，他形容越南不仅是东南亚安全“巨拱的基石”，也是“亚洲民主的试验场”。复杂无解的越南问题
情势发展很快就显示，美国只不过是在共产党压力的空档期略有成绩罢了，并没有获得永久性的成就。美国人认定他们自己特殊品牌的民主体制已足可出口，却被证明有误。在西方，政治多元主义在团结的社会中兴盛，它长久具备强烈的社会共识，能够容忍不威胁国家生存的反对意见。但是在一个尚待建立的国家中，反对派可能会威胁到国家的存在，尤其是当它没有一个市民社会( civil society)并提供安全网之时。在这种环境下，经常极易有强烈的诱惑，把反对党等同为叛逆。
这些倾向在游击战争中更被扩大。游击队的策略就是系统地破坏统治机构设法建树的任何作为。在越南，游击队最初的目标是阻止稳定、合法的机构巩固基础。他们最乐于攻讦最糟的和最优异的政府官员。他们攻击糟的官员是以“惩治”贪污、欺压良民的官吏做号召，争取民心；他们之所以攻讦最优秀的官员，因为这是阻止政府获得合法地位、阻碍有效率的治国服务的最佳办法。
1960年以前，每年南越有2500名左右的官员遭到暗杀，当然只有少数高度积极任事，以及多数贪官污吏有这种杀身之险。在建设国家与制造混乱、在民主与高压的竞争中，游击队占了极大便宜。即使吴庭艳是美式模范改革者，在容许改革有所建树所需的时间，以及制造混乱所需的时间，这两者并不平等的竞赛中，他能否得胜也是个大问题。即使南越没有陷于游击战争漩涡，吴庭艳也未必是个更加民主的领袖。他以儒教统治家自居，以德治国，不是以争取共识治国，并且是以成败与否达致合法地位——所谓天命——吴庭艳本能地从合法反对党的观念面前退却畏缩，就跟由北京到新加坡所有华人作风的统治者，以及几乎东南亚所有的领袖在面临国内并不算严重的困难时的作风如出一辙。有一段时候，吴庭艳在国家建设上的成就遮掩了民主改革的蹒跚进度。然而，当南越内部的安全日益恶化，美国价值和南越传统之间潜在的冲突，必会趋于深刻。
尽管美国资助建立起南越军队，安全局势却日趋恶化。美国军方也跟美国政治改革者一样，受到自信十足的信念鼓舞。他们都深信，已经替这个地理、文化俱与美国有相当距离的苦难国家，找到绝对错不了的补救秘方。他们努力建立一支美式的南越军队。美国武装部队是以在欧洲作战为建军思想，他们在发展中国家作战唯一的经验是朝鲜战争，而在朝鲜战场上，美军面对的是一支越过国际承认的分界线入侵的传统式部队，美军大体上是在支持美国人的民众中间执行作战任务，这种情势非常像军事规划家预测欧洲会发生的情势。但是到了越南，战争没有界定好的前线，敌人由线内供应给养，不需要防守任何要地，可以任意选择攻击对象；他可以立刻四处放火，也可以瞬时无影无踪。
美军顾问团一到越南，就开始运用熟悉的作战方式：依赖火力、机动力和机械化优势打消耗战。这些方法在越南统统派不上用场。美国训练的南越部队立刻陷入法国远征军十年前同样的境地。消耗战最有效是用于对付一个别无选择、非得防守要地的敌人。但是游击队罕有非得据守不可的要地，机械化和师级建制，使得南越军队在其国家的作战上，毫无作用。
美国介入越南事务的早期阶段，游击战犹在婴儿期，军事问题还不是最主要的问题，因此看来似乎局势有了真正的进展。一直到艾森豪威尔执政进入尾声，河内才升级游击战，不过仍然还要经过一段时间，北越才建立起后勤体系足可供应打大规模游击战。为了完成补给线，北越进犯和平、中立的小国老挝，取道老挝，建立一条胡志明小道。
艾森豪威尔即将卸职时，事实上老挝是他最关切的问题。他在回忆录《追求和平》( Waging Peace)中，形容老挝是骨牌理论的关键：
“老挝若是陷入共产党手中，可能造成其仍然自由的邻国柬埔寨和南越的相继沦陷，甚至泰国和缅甸也可能不保，犹如一排骨牌纷纷倒塌。这样连锁事件将替共产党夺取整个东南亚打开通路。”
艾森豪威尔认为老挝的独立攸关紧要，他打算“有没有盟国参加都得一战”。在1961年1月移交给肯尼迪的过渡期间，艾森豪威尔给肯尼迪最具体明确的一项建议，就是保卫老挝。
美国政府移交易人之际，美国介入中南半岛的层次和性质，还没有拿全球可信度冒险至无可挽回的程度。美国的作为仍与地区安全目标有关联；其作为还没有深刻到必须辩护，以强调自己合理化的地步。
骨牌理论已经为一般人接纳，很少受挑战。但是就和威尔逊主义一样，骨牌理论不区分任何国家。一概纳入，也未必全然错误。越南所呈现的真正问题，不是应否在亚洲抵抗共产主义扩张，而是北纬17度线是否为恰当的地点；不是如果南越骨牌倒下，中南半岛将会如何，而是是否能在其他地方（譬如马来西亚边界）布下另一道防线。
这个问题从来没有被摆在地缘政治角度加以仔细检讨。慕尼黑已经成为那一代美国领袖的重大教训，退却被认为将加剧困难，而且在道德上有所亏欠。艾森豪威尔在1959年辩解美国何以介入越南，就是以此为理由：“我们本身的国家利益就需要我们协力维持越南的士气、经济进展和军事力量，俾能使它继续存在于自由阵营内。……继续忽视这些问题的代价，远大于今天我们必须承担的代价——的确超过我们能经受得起的程度。”
美国传统讲究一视同仁，无分畛域，不允许美国以战略衡量而对潜在可能的受害人有所偏袒。领袖吁求国民无私投入，是因为他们诚心相信；他们为维护原则而保卫某个国家的可能性，大于基于美国国家利益而战。
选择越南作为界限，抵抗共产主义扩张行为，不准他们越轨，使美国必然要面对严重两难困境。如果政治改革是击败游击队的良计，游击队势力滋长是否表示美国的方法未正确运用，或者这些方案没有切中要害？如果越南果真如几乎全部美国领袖所认定的，事关全球均势，这难道不代表地缘政治的需要最后将超越一切，迫使美国接手离家12000英里的这场战争？这些问题的答案，得待艾森豪威尔的继任人肯尼迪、约翰逊两人提供。
第二十六章 越南：走向绝望，肯尼迪与约翰逊
处理越南问题
肯尼迪成为第三位必须处理中南半岛问题的美国总统，继承了一组久已存在的政策前提。肯尼迪与其前任一样，认为越南是美国整体地缘政治地位中关键的一个环节。他和杜鲁门、艾森豪威尔都相信，阻止共产党在越南获胜是美国的重大利益问题。他也和其前任看法一致，认为河内的共产党领导阶层乃是克里姆林官的代理人。一言以蔽之，他认同前两任政府的见解，认为防卫南越事关全球遏制的全盘战略。
虽然肯尼迪的越南政策在许多方面延续艾森豪威尔的做法，可谓艾规肯随，但是还是存有重大差别。艾森豪威尔看待越战是从军人立场出发——这是北越和南越这两个明确实体之间的战争。肯尼迪却认为，越共攻击南越并不太像一场传统战争，倒有几分像是以游击战形式从事的准内战。肯尼迪偏好的解决方案是：美国把南越建立成社会、政治、经济和军事上均能独立担当的国家，让她能击败游击队，又不必让美国牺牲子弟的性命。
同时，肯尼迪也以更乐观的心情来解读军事方面的冲突。艾森豪威尔以传统战的眼光看越南受到的军事威胁，肯尼迪却相信美、苏之间核武力已旗鼓相当（事后证明这是过于早熟的评估），套他的国防部长麦克纳马拉的话来说，这使得全面战争“不堪设想”。美国政府相信加强军力部署可以消除共产党从事朝鲜战争式有限战争的机会。通过逐项剔除法，美国认为游击战是未来新浪潮，对抗游击战是对美国遏制共产主义能力的最大考验。
1961年1月6日，距肯尼迪总统宣誓就职日还有两星期，赫鲁晓夫扬言“民族解放战争”是“神圣”战争，苏联坚决支持它们。肯尼迪的“新边疆”( New Frontier)政纲把苏联这席话当成是对美国盼望与发展中世界增进关系的公开叫阵。今天，赫鲁晓夫这篇谈话被普遍认为主要针对北京的意识形态对手而发，因为北京一再抨击他对列宁主义不敬，已经第三度延长对柏林最后通牒的最后时限，也经常对核战表达保留意见。然而，当时的肯尼迪在1961年1月31日第一次提出国情咨文报告时，把赫鲁晓夫的谈话视为证明苏联和中共“有野心称霸世界——这个野心他们不久前才强烈重申过”。
1965年9月，约翰逊政府对中共也发生解读错误的现象，当时中共国防部长林彪倡导“人民战争”，主张在第三世界煽动革命，“包围”世界上各大重要工业国家。约翰逊政府把这番话解读为，中共示意她介入越南局势，却忽略了林彪的下文，它强调各国革命党需要自立自强。毛泽东亦另外评论说，中共军队不出国作战，也强烈暗示中国不打算再次介入共产党的解放战争。这显示朝鲜战争的双方当事国都学到同一课，他们决心不再重蹈覆辙。
肯尼迪和约翰逊政府对共产党谈话的解读，使得越南战争不再被当做冷战中多场战役中的一场。就新边疆而言，越南战争乃是决定性的一役，它将判别游击战可否制止、冷战能否胜利。肯尼迪把这项冲突解读为共产阵营有计划的全球阴谋之行动，使得他认定必须在东南亚站稳脚步，重振他在1961年6月维也纳高峰会议遭到赫鲁晓夫诟骂所失去的可信度。他告诉《纽约时报》资深专栏作家赖斯顿( James Reston)说：
“现在我们的问题是让别人信服我们的力量，越南似乎是个理想的地方。”就跟古典悲剧里，英雄被一些无意中的事件不知不觉地牵引步上命运之路一样，肯尼迪政府因着他的前任得以回避的一项危机——老挝的未来——被扯进越南局势。没有人比温和的、爱好和平的老挝人更冤枉，不该遭到此飞来横祸。老挝东侧与越南为邻，崇山峻岭，西侧则以宽阔的湄公河与泰国隔河相望。老挝人民对好斗的邻人别无所求，只盼别来干扰他们平静的生活。然而，北越焉能让他们如愿？河内一旦在1959年于南越境内发动游击战，对老挝的压力亦无可避免地大为增强。如果河内企图通过越南领土给南越的游击队提供补给，它就必须穿过沿着北纬17度线划分越南的、宽约40英里的所谓“非军事区”（Demilitarized Zone）。这段距离很可能被南越部队在美国援助下封锁住。否则，北越就必须以有组织的军事单位，跨过北纬17度线发动攻击，而这几乎必然会激怒美国，甚至东南亚条约组织的干预——这是河内在1972年之前极力回避的风险，到此时越战已进入尾声。
河内以整个越战时期一向的冷静逻辑思考，认定借道中立的老挝、柬埔寨，渗透进入南越，比起公然挥师跨过北纬17度线，遭遇的国际阻力要小得多。即使老挝和柬埔寨的中立受到1954年的日内瓦协议的保障，也受到东南亚条约组织重申保障，河内的判断不受影响而动摇。事实上，它并吞了主权国家老挝部分领土，在老挝和柬埔寨建立基地，也没有遭到国际社会太大的反对。世界舆论竟然接纳了河内的歪理：美国和南越亟欲阻止北越在中立国家建立的渗透网络，却被谴责是“扩大”战争的恶徒。
老挝的狭长地带丛林密布，提供北越一条通道，沿着南越与老挝、柬埔寨绵延650英里的边境，直人南越。1959年北越有6000多人的部队开进老挝，表面任务是支援老挝共产党的“爱国战线”( Pathel Luo)。爱国战线是1954年日内瓦协议后，河内沿着北越、老挝边境，埋伏在老挝东北省份的一支游击武力。
作为军人，艾森豪威尔了解防卫南越必须始于老挝。他在移交过渡时期明白地告诉肯尼迪，他打算干预老挝局势，必要时不惜单方面行动。肯尼迪有关老挝局势的第一个声明，与艾森豪威尔推荐的立场一致。1961年3月23日，他在记者会上提出警告说：“如果老挝失去其中立、独立地位，整个东南亚的安全将受到波及。她的安全与我们大家的安全相辅相成——在于大家尊重其真正中立。”然而，就在五天之后提出其新的国防政策时，肯尼迪坚称：“今天世界面临的基本问题，不是轻易就能以军事加以解决。”虽然不是完全不合于防卫老挝的决定，这份声明也确实没有响亮号召采取军事行动。河内绝对不会有幻想，深知这是战争，要用尽一切手段去赢得战争，肯尼迪的立场就比较含糊不清。他希望通过政治手段能够遏制住共产主义，如果可能，也不妨妥协。
1961年4月，受到古巴猪湾事件的震撼，肯尼迪决定不介入老挝局势，改以谈判来维护老挝的中立。一旦美国干预的大患去除，就中立而进行谈判必然让河内气势更涨。事实上这已是河内第二次推销老挝的中立，它早在1954年的日内瓦和会上已经承诺要尊重老挝的中立地位。
北越一方面开发日后称为胡志明小道的后勤运补网络，一方面拖延谈判整整一年。后来，肯尼迪在1962年5月派陆战队进驻毗邻老挝的泰国。这使得谈判迅速达成结论。所有的外国部队和顾问，都必须通过国际检查哨撤出老挝。泰国、美国顾问个个按照日程表撤出；至于进入老挝的6000多名北越军事人员，只有40人（没错，就是40人）通过国际检查哨撤离。其余的人呢？河内厚着脸皮根本不承认有这些人进入老挝！通往南越的大路现在彻底开放了。