大外交 第97节
美国这种对理论上赞同和实际上不参与执行的双重标准，在1921~1922年的华盛顿海军会议上变得尤其明显。这次会议有两点重要意义。一则它为美、英、日三国的海军军备订下上限，允许美国可有与英国相当的海军规模，日本可有相当于美国3/5的规模。这个结果肯定美国的新地位，它与日本已同为太平洋第一强国。而英国在那里的地位便落入第二。这次会议更重要的成果是日、美、英、法签订通称的四强条约( Four Power Treaty)，旨在以和平方式解决争端，取代1902年的英日同盟，并开启太平洋地区的合作新纪元。但如果签署国之一不遵守条约中的条款，其他三国是否会对它采取行动？哈定( Harding)总统曾向一位表示疑虑的参议员解释：“四强条约中不包含战争承诺。没有对武力的承诺，没有同盟，没有形诸文字或道德上的参与防卫的义务。”
国务卿休斯( Charles Evans Hughes)更以行动强调哈定的话，他通知所有签约国，美国不论在何种情况下都不会参与执行行动。但参议院仍不满意，在批准此约时还附上但书，规定它不得使美国有义务使用武力来反抗侵略。换言之，这个条约必须自求多福，如果有人违约也不会有任何后果。美国将视个别情况决定对策，就跟没有签约一样。
以数百年来各国奉行不渝的外交惯例，批准一严肃的条约却居然不授予执行权，执行时还需要视个案与国会一一商议，实在是匪夷所思。同样的情形发生在1973年1月的越南和平协定之后，尼克松政府与国会的争辩，国会主张有美国两党三任政府为其而战的这个协定，不具备任何执行权。根据这个理论，外国与美国签订的协议只反映华盛顿当时的感觉，至于会有什么结果，同样要看当时华盛顿的气氛而定，这种态度不太容易让人对美国的承诺产生信心。
参议院的保留态度并未影响哈定总统热衷四强条约的程度。在签约仪式上，他赞扬此约保护了菲律宾，并象征着“人类开始迈向更美好、更进步的新纪元”。没有执行条款的条约，如何能保护像菲律宾这样富饶的一块宝地呢？虽然哈定的政治立场保守，他却说出标准的威尔逊式祝词。他说，世界将以表达“对背信或背德之嫌恶”来惩罚违约者。但他并未说明，美国拒绝加入国际联盟，那世界舆论应如何判定，更别说应如何加以引导了。
凯洛格一白里安协定对欧洲的影响在第十一章曾讨论过，后来它又成为美国往往认为原则就等于执行的另一个例子。美国领袖虽热烈地宣扬这个协定的历史性意义，因为有六十二国表示将放弃以战争为国家政策工具，但他们却坚决排斥设立应用此协定的机制，更不用说执行了。柯立芝( Calvin Coolidge)总统1928年12月在国会一反常态，对此侃侃而谈：“遵守这个盟约可比其他任何多国协定更能保证世界和平。”
然而如何达成这种乌托邦？柯立芝为凯洛格一白里安协定热心的辩护，引发国际主义派及支持国际联盟者的反弹，而且很有道理。他们认为既然战争已被视为非法，那中立的观念便毫无意义。既然组织了国际联盟来辨认侵略者，那国际社会就有义务给予侵略者适当的处罚。有人就问道：“有谁相信，墨索里尼的侵略企图只要有意大利人的善意及世界民意力量，就能加以制止？”
虽然已有人预见到这个问题，但并不能让更多人相信问题的确存在。就在以他命名的协定仍在国会进行辩论时，国务卿凯洛格在对外关系委员会（Council of Foreign Relations）演说时便强调，决不可使用武力来促使各国遵行。他指出，依恃武力反而会使辛辛苦苦为和平所做的努力，变成目前正好最需要淘汰的军事联盟。在这协定中也不应对侵略加以定义，因为任何定义都会有疏漏，因而玷污了协定文字的完美高贵。对他而言，文字不只是手段，也是目的：“一个自称为自卫而行动的国家，必须在世界舆论及本约签署国面前为自己的行为辩护。基于此一理由，我不愿在本约中加入对侵略或对自卫的定义，因我认为无法在事先规定法律上十分周全的定义。这将使侵略国更难而不是更易于证明其无辜。”
参议院并没有为凯洛格的说明而动容，其结果就如同六年前哈定总统为四强条约所做的辩解。这一次参院又加上三点自己的“了解”：参院的看法是，此协定对自卫权及门罗主义未设限制，也未制造任何应协助侵略受害者的义务——这表示所有可预见的突发事件均被排除于其条文之外。参院接受凯洛格一白里安协定只是原则的叙述，坚持它不具任何实行上的含意，这不免令人要问，即使让美国加入原则性的宣言，都必会引来这类的保留意见，是否值得这么做？
若美国拒绝结盟，对国际联盟的功效又表示怀疑，那何从保护凡尔赛体系呢？凯洛格的答复了无新意，依旧是老套，诉诸民意力量：“若全体国家因此约而郑重地宣示，放弃以战争为解决国际争端之途径，则全世界将进一步建立舆论，汇集各国庞大的道德力量以确保对条约之遵守，同时也将承担神圣的义务，使世界更不易于被卷入另一次大规模冲突中。”
四年后，凯洛格的下一任史汀生( Henry Stimson)，可谓是美国在两次大战之间的整个时期，所培养出的最杰出最老练的公务员，却也仍未能提出比凯洛格一白里安协定更理想的对抗侵略的办法，自然还是重弹民意舆论的老调：
“凯洛格一白里安协定未规定任何武力制裁。反之，它是仰赖民意制裁，而运用得当，民意可成为世上最有效的制裁力量。对民意加以嘲弄者，是对大战以来世界舆论的演进认识不清才会如此。”
对于美国这样一个远方的岛国——这是指美国相对于欧洲及亚洲的地位而言——欧洲的纷争必然显得庞杂难解，加之经常与切身无关。由于享有宽广的安全距离，美国对威胁欧洲的挑战可以隔岸观火，不致担心本身的安全，因此欧洲国家等于是美国的安全阀。英国在“光荣孤立”时期也基于类似的理论，而对欧陆一般的国际政治保持距离。
不过19世纪英国的“光荣孤立”与20世纪美国的孤立主义，有一个基本的不同点。英国当年也不想介入欧洲枝枝节节的争端。但英国了解，其本身的安全有赖于欧洲的均势，因此很愿意运用传统的欧洲外交方式来维持均势。相反的，美国从不认为均势或欧洲的外交方式很重要。美国自认受独特不凡的天命所庇护，根本不想介入外国的纷争，即使介入也只是为一般的理想，并且是以其本身特殊的外交风格行事，比起欧洲要公开很多，也带有更强烈的法理及意识形态意味。
因此，欧美不同外交的风格在介于两次大战期间的互动情形，往往是集这两者最坏的缺点于一炉。欧洲各国觉得备受威胁，尤其是法国及东欧新兴国家，因而不肯接受美国主张的集体安全及国际仲裁，也不赞同美国对战争与和平纯粹基于法理上的定义。被美国的主张所感化的国家，其中以英国为主，则没有任何根据这些原则执行外交政策的经验。但不论赞成或反对，各国都很清楚要不是美国帮忙，永远打不败德国。自一次大战结束后，均势更加不讨战时盟国的欢心。只要再与德国发生战争，欧洲需要美国援手的程度会更迫切，而且很可能比前一次会更快出现这种需要，特别是因为苏联已不再会参与其事。
在这种期待加上不安全感的交织之下，其结果是欧洲的外交加倍偏离传统模式，变得在情感上更为依赖美国，并形成双重的否决力量：法国没有英国便不愿有所行动，英国则不愿跟华盛顿极力主张的观点唱反调，尽管美国领袖们一再强调，不论在任何情况下，都不会为欧洲的问题而牵连到战争之中。
20世纪20年代美国始终拒绝保证保卫凡尔赛体系，这种态度在20世纪30年代，国际紧张情势开始酝酿后，使人完全没有应变的心理准备。第一个令人有此感受的事件是1931年日本侵略满洲，使满洲脱离中国，再变成日本的附庸国。美国谴责日本的行动，但拒绝加入集体执行行列。美国自行采取措施制裁日本，其做法在当年有规避之嫌，但10年后在罗斯福手中却成为强迫日本摊牌的武器。美国的制裁便是不承认以武力导致的领土改变。这个政策是1932年由史汀生最早提出，后来在1941年秋，罗斯福要求日本撤出满洲及其他日本征服的领土时，曾加以引用。
罗斯福的表现
1933年1月30日，希特勒就任德国总理，世界从此展开多灾多难的一页。命运却也安排打击希特勒不输任何人的罗斯福，在四周又几天后宣誓就职。然而在他第一任期中，完全看不出后来会有如此结果的迹象。罗斯福很少偏离当时美国标准的论调，只是沿袭前几任总统传下来的孤立主张。1933年12月28日，他在威尔逊基金会( Woodrow Wilson Foundation)演讲时，针对20世纪20年代各海军条约公定的有效期即将终止，提议扩大这些条约，纳入放弃一切攻击性武器的文字，并重拾凯洛格的主张，要求各国承诺不让其军队进入他国的领土。
罗斯福谈的这个主题，跟他对若有人违反承诺应如何处置所提的解决办法，都一样了无新意。他再度指出民意是唯一的制裁：
“除非每个国家，无一例外，均能以严肃负责的态度加入这种消除侵略或消除攻击性武器的一般性协定，否则这种协定便不具任何价值。然后，各位，要区别好人坏人并非难事。我们在此新世代中，提议从今而后，政府与政府之间的战争应改为人民与人民之间的和平，那不过是威尔逊毕生追求的延伸。”
但他不曾提到当坏人脱离好人之后，会发生什么情况。
罗斯福的提议在一提出时已注定不可行，因为德国已在两个月前退出裁军会议并拒绝重返会议桌。总之，禁止攻击性武器非希特勒关切的对象。事后也证明，希特勒选择重整军备并未受到全球的责难。
罗斯福的第一任期正逢德国要求对第一次世界大战翻案最高涨的时期。1935年，在北达科他州( North Dakota)参议员奈伊(GeraldNye)领导下，一个参院特别委员会发布了厚达1400页的报告，指责美国参战是武器制造商之过。不久，米里斯( Walter Millis)的畅销书《迈向战争之路》(The Road to War)，使美国参战成为全国的热门话题。在这一派思想的影响之下，美国参与一次大战被说成是不法、阴谋及背叛行为，而不是为了基本或永久的利益而战。
为防止美国再次被诱使卷入战争，国会在1935~1937年间通过三个通称的“中立法( Neutrality Acts)”。在奈伊报告的驱使下，这三项法律禁止给予交战国贷款或其他财务援助（不论战争的原因为何），并对相关各方禁运武器（不论受害的是哪一方）。以现金购买非军用的物资，须以非美国籍船只运送才可获准。国会反对的不是做生意赚钱，而是不愿冒险涉人战争。当侵略者肆虐欧洲时，美国不分好坏通过一视同仁的限制立法。
美国的国家利益变成是自法律而非地缘政治的角度来衡量。1936年3月，莱茵区重新武装虽已破坏欧洲的军事平衡，使东欧诸国门户洞开，国务卿赫尔( Hull)却纯就法律方面，向罗斯福分析其意义：“就此简短的分析中来看，德国政府之行动似已构成违反凡尔赛和约及洛迦诺协定，但就美国而言，此举并不构成违反我们1921年8月25日与德国签订的条约。”
罗斯福在1936年赢得压倒性胜利后，他大幅超越了既有的架构。事实上他所表现的是，固然把一切精力放在经济大恐慌上，但他也已认识到独裁者的真面目，欧洲领袖除丘吉尔外无人比得上他。起先他只是努力宣扬美国对民主国家的道德承诺。这个宣导过程始于1937年10月5日，罗斯福发表于芝加哥的所谓“隔离演说( QuarantineSpeech)”。这是他首次警告美国人民，对灾难的来临要有心理准备，也是他首次公开表明，美国或许必须为此承担某些责任。日本再度对中国进行军事侵略，加上前一年宣布的德意轴心，在这种背景之下，罗斯福所忧心的问题具有全球性意义：
“全世界9/10的人口，其自由、和平与安全，均受到其余1/10意图破坏一切国际秩序与法律者的威胁。很不幸的，目无法纪这种流行病确实正在世上四处蔓延。当人体的传染病开始流行时，社会会同意将病人加以隔离，以保障全体的健康，避免疾病继续蔓延。”
罗斯福很小心的并未明白指出何谓“隔离”，也未说出对于应采什么措施他是否已成竹在胸。这次演说如果提到任何行动，都会违背国会以压倒性多数通过且总统最近才签署的中立法。
不出所料，孤立主义者对此大加挞伐，要求总统澄清其意图。他们激烈的批评，区分“爱好和平”与“好战”国家，代表美国已有价值判断，这会导致美国放弃不干预政策，但国会与罗斯福均已保证遵行这个政策。两年后，他对当时那篇演讲引起的轩然大波，有这样的说法：“可惜这个建议未被采纳，甚至还遭到恶意攻击诋毁。它被抨击为唯恐天下不乱；被谴责是企图干预外国事务；甚至被讽刺成根本没有战争危险却自己吓自己。”
罗斯福只需否认他被戴上的帽子，即可平息这场争议。然而尽管外界批评不断，他在记者会上仍是说得相当暖昧，以便必要时可选择加入某种形式的集体防御。根据当时的新闻惯例，总统会见新闻界一定是非正式的( off the record)，即报道中不得引述他的话，也不得提他的身份，新闻界都遵守这些规则。
多年后史学家比尔德( Charles Beard)出版了一份谈话记录，其中显示罗斯福不断顾左右而言他，但始终未否认“隔离演说”代表新的政策方向，却拒绝说出这新方向是什么。罗斯福坚称他的演说意味着，对侵略行为将采取超出道德谴责的行动：“世上有很多从未尝试过的方法。”记者问道这是否表示他已成竹在胸，罗斯福答：“我不能提供任何线索，各位只有自行发明。我本人是有计划的。”但他不曾说明计划的内容是什么。
罗斯福以政治家的身份，或可警告大众留心即将来临的危险；但身为政治领袖，他必须兼顾三种不同的民意流派：主张明确支持所有“爱好和平”国家的一小群人；支持这种立场但以不要战争为前提的一群，人数较前一类稍多；但绝大多数的民意则支持中立法的条文及立法精神。高明的政治领袖一定是设法保有越多的选择越好。他必然要求最终的选择即是他的最佳选择，而非迫于情势。当代美国总统中，没有人比罗斯福更擅长于这种战术的运用。
1937年10月12日，距离演说一周后，在通常以内政问题为主的炉边谈话( Fireside Chat)中，罗斯福想要让三方面都满意。除强调坚守和平外，他对1922年华盛顿海军条约的签署国即将集会表示肯定，并说美国将参与此次会议，证明了“与该约其他签署国包括中国及日本合作是我们的目标”。如此和缓的言词代表美国希望和平，甚至与日本也不例外；同时如果与日本合作不成，这番话也能证明美国的善意。对美国的国际角色罗斯福也说得不很清楚。只是提醒听众，在一次大战时他曾任海军助理部长，对战时有亲身体验： “记得自1913~1921年，我个人对世界局势有相当密切的接触，这段期间我不但学到该有什么作为，也学到不该有什么作为。”
如果听众认为他这么不着边际的说法，是指战时的经验令他感受到不介入的重要性，想必罗斯福不会反对。但如果这是他真正的用意，那何妨明说，一定会受到人民更大的欢迎。自他后来的行动中看，他比较可能是在说，他打算以更实际的方法来延续威尔逊的传统。
虽然这次谈话反应欠佳，罗斯福在1937年10月，告诉威尔逊总统过去的亲信豪斯上校，需要时间才能“使人民了解，就战争的危险性而言，门户紧闭的危险性高于走上街头以我们的影响力制止暴行。”这是换一种说法，其实就是说美国需要以尚不确定的方式参与国际事务，以便压制侵略风潮。
罗斯福立即面临到全国爆发二股赞同孤立主义的声浪。1938年1月众院差一点通过修宪案，规定除非美国遭到侵袭，否则宣战须经全国公民投票。罗斯福不得不亲自出马，才阻止众院通过这个修宪案。在这种情况下，罗斯福认为明哲保身才是上策。1938年3月奥地利并人德国，欧洲民主国家只是例行性地提出抗议，美国政府依循同一模式没有任何反应。在慕尼黑会议前的危机中，罗斯福也觉得必须一再强调，美国不会加入反希特勒的联合阵线。属下甚至于亲信若暗示不妨考虑此种可能性，也都被他否决。
1938年9月初，在一次庆祝美法关系的晚宴上，美国驻法大使布里特( William C．Bullitt)重复美法不论“战和都结合在一起”的标准外交辞令。这已足以引起孤立主义者的大力声讨。罗斯福虽不可能事先知道布里特会这么说，因为这种无关痛痒的辞令原在大使的权责范围内，但他仍极力撇清，指出那种美国有意与欧洲民主国家联手的说法是“百分之百的不对”。9月下旬，当战争看似一触即发，张伯伦也已与希特勒见过两次面后，罗斯福分别在26及28日致电张伯伦，呼吁由相关各方集会，而在当时的情形下，召开此种会议只会加重捷克做重大让步的压力。
慕尼黑会议似是促使罗斯福让美国步入欧洲民主国阵营的转折点，起先是政治上，渐渐地又有物资上的援助。此后他便义无反顾地投入打击独裁者的行动，并在三年后美国正式参战时达到最高潮。民主社会中领导者与民众之间的互动向来十分复杂。在动荡时期，领导者若将民众的经验奉为圭臬，固可换得一时的民心，却不免要遭后世的唾骂，因为他牺牲了后世子孙的利益。领导者若太走在时代的前端，则难以获得民意的认同。伟大的领导者必须是个教育家，在个人的远景与民众熟悉的事物之间建立起桥梁。但他也必须愿意忍受高处不胜寒，以带领社会遵循他所选定的方向前进。
每一位伟大的领袖一定都具有慧黠的特质，能够将社会面临的挑战加以简化，有时是简化其目标，有时是简化其艰巨的程度。但最后判定成败的标准在于，一个领袖人物是否能具体反映社会真正的价值观及挑战真正的本质。罗斯福拥有这一切特质而且在每一方面都极为杰出。他对美国深具信心；他相信纳粹主义不但是罪恶，也是对美国安全的一大威胁；他个人又极有智慧，他也愿意承担独自做决策的重担。他的处境仿佛走钢索，他必须向前移动，小心翼翼，步步为营，以求越过个人目标与社会现实间的鸿沟，向社会证明远方的彼岸比近处熟悉的海岬更为安全。
1938年10月26日，慕尼黑协定后不到四周，罗斯福重提他“隔离演说”中的主题。在通过广播对《先驱论坛报》论坛( the HeraldTribune Forum)发表演讲时，他针对未指名但心照不宣的侵略者提出警告，指其“国家政策故意借用战争的威胁作为工具”。继而罗斯福虽仍拥护裁军的原则，但也呼吁加强美国的国防：
“我们曾一再指出，不论是我国或任何国家，都不会在邻国全力武装时接受裁军。若裁军不是全面性的，则我们自己仍必须整顿军备。我们不愿意也不希望采取这种步骤。但是在各国普遍放弃侵略性武器之前，根据一般的国家安全原则及常识，我们必须有备无患。”
私底下罗斯福的行动远过于此。1938年10月底，在分别与英国空军部长及首相张伯伦的私人朋友谈话时，他提出一个规避中立法的计划，等于是对他刚签署的法律毫不避讳地钻漏洞。他建议英法在加拿大靠近美国之处设置飞机装配厂。美国将提供所有的零组件，英法只要做最后装配即可。理论上此种做法不违背中立法，因为那些零组件应当都是民间商品。罗斯福告诉张伯伦的特使：“一旦与独裁者发生战争，他有整个美国的工业资源为后盾。”
罗斯福协助民主国家恢复空中力量的计划失败，此乃意料中事，因为如此大规模的后勤支援活动根本很难保密。但此后罗斯福对英法的支援，唯有在无法克服或回避国会及民意时才会稍歇。
1939年初，罗斯福在国情咨文中指明意、德、日为侵略国。他重提“隔离演说”中的主题，并指出“有许多除战争以外比空谈更有力也更有效的方法，可让侵略国政府明白我国全体人民的感受。”
1939年4月，纳粹占领布拉格不到一个月，罗斯福首次把对小国的侵略也视作对美国整体安全的威胁。他在1939年4月8日的记者会上表示：“世上每一个小国保持政治、经济、社会的独立，对我们的国家安全与繁荣都有影响。每消失一国就会削弱我国的安全与繁荣。”4月14日对泛美联盟( Pan American Union)演说时，他更进一步，主张美国的安全利益不能再局限于门罗主义：
“毫无疑问，不出几年，飞机飞过大西洋将和今天飞越欧洲内陆海一样简单。因此世界经济必然形成一个整体；任何地方的经济遭到破坏势必也会影响到其他地区的经济生活。
过去这一代美洲事务的重点在于建立西半球的原则及相互合作的机制。但未来这一代将着重于寻求新旧大陆之间得以和平相处的方法。”
1939年4月，罗斯福在演讲时直指希特勒与墨索里尼。这次演讲内容虽备受独裁者嘲弄，却很有技巧地向美国人民展现轴心国确实有侵略野心。他不愧是美国最高明最懂得迂回策略的总统之一。他要求独裁者但不是英法，必须保证在十年内不侵犯三十一个欧亚国家。继而又要求这三十一国保证不侵犯德意。最后他表示，美国将参加任何在紧张情势缓和后召开的裁军会议。
这份讲稿的幕僚作业并非没有可议之处。比方说，当时分别在法、英分管之下的叙利亚及巴勒斯坦被列为独立国。希特勒有一次对国会演讲时便利用这份文告大做文章。他缓慢地念出一长串罗斯福要他不可动手的国名，全场笑声不断。每当他用戏谑的声音念出一个国家，整个议事厅内就爆出笑声。他又一一询问列在这清单上的国家是否真的感觉受到威胁，而其中有许多早已对他畏惧有加。那些国家当然是极力否认。
虽然希特勒赢得满堂彩，罗斯福却达到了他的政治目标。罗斯福在当时唯一对他很重要的听众即美国人民面前，只要求希特勒及墨索里尼提出保证，等于为他们烙上了侵略者的烙印。为号召美国大众支持民主国家，罗斯福必须将问题症结加以包装，不谈均势，而是以帮助无辜受害者对抗邪恶侵略者的角度来呈现。演讲内容本身加上希特勒的嘲弄，使他顺利达成这个目标。
罗斯福迅速地把这个美国人的新心态化作实际策略。同样在4月，他逐步推动美国更接近与英国实质的军事合作。英美签署协定，使皇家海军得以全力部署于大西洋，美国则将大部分舰队派往太平洋。这种分工意味着美国将负责保护英国在亚洲的殖民地不受日本侵犯。在一次大战前，英法间类似的安排（使法国舰队得以集结于地中海）曾被引申为，为保卫法国大西洋沿岸，英国在道义上应该参战。
注意罗斯福行动的孤立主义者深感不安。1939年2月，大战爆发前，参议员范登堡( Senator Arthur Vandenberg)曾很有道理地表达了孤立主义者的立场：
“的确，我们是生活在一个日益缩小的世界里，跟华盛顿的时代相比，时间和空间的距离都渐渐消失。但我仍感谢上帝赐予我们两个隔绝的大洋；即使距离已缩短，但只要运用得当，这两大洋仍是我们得天独厚的资产。
对世界各地受国际或国家侵害的受害者，我们都有恻隐之心和人类天性的反应，但我们不是也不可能是地球的保护者或世界的警察。”
当英国在1939年9月3日，因德国入侵波兰而宣战，罗斯福别无他法，只能援引中立法。但他也迅速采取修法行动，好让英法可购买美国武器。
对中日战争罗斯福避免引用这项法律，表面上是因为中日并未正式宣战，实际上是由于他认为武器禁运对中国的伤害远大于日本。但欧战爆发时，一定会正式宣战，那他就没有借口避开中立法。因此在1939年初，罗斯福呼吁修正中立法，理由是这些法条“执行时可能有不平衡或不公平的情形，可能真的把援助交到侵略者手里，受害者反而得不到”。国会在欧战实际爆发后才有所行动。罗斯福的提议先前曾三度被国会否决，由此可见当时的孤立主义气氛有多么高涨。
英国宣战的同一天，罗斯福召集国会自9月21日起加开特别会期。这一次他如愿以偿。1939年11月4日通过的第四中立法，允许交战国向美国购买武器弹药，但款项须以现金支付且运送军火须用本国或中立船只。由于英国实施封锁，仅英法能够符合这些条件，因此“中立”越来越只是个技术性名词。中立法只在无中立可言时发挥作用。
在所谓假战争期间，美国领导阶层始终认为他们只需提供物资上的援助。依常识判断，法军躲在马其诺防线之后，又有皇家海军为后援，以陆地进行防御战，配合海军封锁，法军当可制住德国。
1940年2月，罗斯福派遣助理国务卿威尔斯( Undersecretary ofState Sumner Welles)访欧，了解在“假战争”期间是否有可能达成和平。法国总理达拉第认为威尔斯是在推动妥协的和平，这个方案会使德国控制中欧。不过与威尔斯会谈过的领袖大部分对他的提议不作此想，达拉第之所以做这种解读或许是他有先人为主的偏见。罗斯福派威尔斯到欧洲的目的不在于调停，而在于向美国孤立主义的民意展示他对和平是不遗余力。他也想事先做一番安排，好在“假战争”一旦以和平协定收场时，美国得以参与其事。数周后德国进攻挪威，使这次欧洲之行临时中断。
1940年6月10日，眼看法国一步步落人纳粹侵略者手中，罗斯福放弃正式中立，加入英国这一边。他在弗吉尼亚州夏洛特维尔( Charlottesville)发表一篇有力的演说，同时他宣称美国将加强本身的国防：
“在今天，1940年6月10日，在这所由美国第一位伟大的民主导师所创办的大学里，我们要为远在海的那一边，正以无比勇气为自由而奋战的人们祈祷祝福。
美国全国一心，将朝两个明确而并行的目标努力；我们要将我国的物质资源提供给反战者；同时我们要充分加速善用这些资源，以便在我们美国这一方面也有足以应对一切紧急情况，足以防御国家的设备与训练。”
罗斯福在夏洛特维尔的演说代表一个分水岭。眼看英国就要被打败，任何美国总统都可能发现皇家海军对西半球的安全是不可或缺的一环。但很难想象与罗斯福同时代的其他领袖，不论属于两党的哪一党，有足够的勇气与眼光意识到这个挑战的存在之余，还能有如此坚强的意志力，带领倾向于孤立主义的美国人民，一步步走向矢志不惜一切代价击败纳粹德国的道路。
使得丘吉尔决定英国将独立作战继续下去的一个最主要因素，显然是他早已料到美国迟早会成为英国的盟友。他说：
“我们将坚持到底。虽然我根本不相信，但即使全岛或大部分地区被征服又闹饥荒，那我们海外的盟国在英国舰队的武装及保卫之下，将继续奋战不懈，直到新大陆倾其全部力量挺身于拯救及解放旧大陆的时机来临。”
罗斯福的手法不一而足，在谈到目标时十分崇高，在战术上却迂回曲折，在提出问题时相当明确，对个别事件间错综复杂的关系就比较含混其词。他的许多举动都走在宪法的边缘。当代总统当中没有人能用他的方法而仍能保住职位的。但罗斯福清楚地看到美国的安全空间在缩减中，而轴心国若获胜，美国将无安全可言。最重要的是，他发现美国历来所拥护的价值观都被希特勒恨之入骨。
法国沦陷后，罗斯福日益强调美国的安全受到直接威胁。对他而言，大西洋的意义就如同英吉利海峡对英国政治家的意义。他视大西洋为美国的重要利益，绝不可落入希特勒的魔掌中。因此他在1941年1月6日的国情咨文中，指出英国皇家海军的存亡关系到美国的安全：
“不久前我曾指出以现代战争的速度，若独裁国赢得战争，那我们终将面对的真实战争降临到我们的身上会有多么快速。
有很多不负责任的言论，主张我们对于立即直接的跨海而来的侵略可以免疫。显然只要英国海军保有实力，就不会有这种危险存在。”
当然如果真是这样，美国就有义务尽一切力量防止英国被打败。在最紧急的时候，甚至要自己走上战场。
罗斯福已有好几个月是以美国可能必须参战为前提而行事。1940年9月，他想出一个高招，将50艘名义上已超龄的驱逐舰给予英国，交换条件是允许美国在五处英国领土上设立基地，1北起纽芬兰南到南美洲。丘吉尔后来称此为一项“绝对不中立的举动”，因为那些驱逐舰对英国的重要性远超过基地对美国的重要性。那些基地大部分都距离可以想象得到的战区相当远，有些甚至与美国现有的基地重复。最重要的是这笔驱逐舰交易有司法部长毕德( Francis Biddle)提供的法律意见为后盾，由罗斯福提名的毕德实难说得上客观。
在此事上罗斯福并未征询国会的同意，也不循修正中立法的途径。他也没有受到任何挑战，与现今总统所受到的监督相比这是不可思议的。在总统大选才刚展开之际他就采取这个步骤，由此可见他对纳粹获胜的可能及极力想要提振英军士气有多么重视。对英国及维持美国全国上下一心都很幸运的是，他的竞争对手威尔基( WendellWillkie)在外交政策上看法与他相去不远。
与此同时，罗斯福大幅增加美国国防预算，并在1940年说服国会实施和平时期的征兵。但孤立主义的声浪仍十分强劲，使得众议院1941年夏仅以一票之差通过继续征兵，距大战爆发不到四个月。
大选结束后，他立刻着手去除第四中立法所规定的条件，即美国战争物资必须以现金购买。在某次炉边谈话中，他借用威尔逊的用语，呼吁美国立志成为“民主兵工厂”。实现这个目标的法律基础即租借法( Lend Lease Act)授权总统自行决定，以他认为适当的任何条件，租、借、出售或交换任何国防物资，给“任何总统认为其国防对美国国防十分重要的国家政府”。通常拥护威尔逊理念、赞同集体安全的国务卿赫尔，颇为一反常态地以战略理由为租借法辩护。他指出若无美国大力的支援，英国将败亡，大西洋的控制权将落入敌对者手中，危及西半球的安全。
然而若此言不虚，唯有英国能独力战胜希特勒，美国才有可能不参战，但连丘吉尔都不相信英国办得到。参议员塔夫脱（Taft）在反对租借法时便强调这一点。孤立主义者自组名为美国第一委员会(A—merica First mittee)的组织，由施百乐公司(Sears Roebuckandpany)董事长伍德将军(General Robert E．Wood)任会长，有许多各行各业的著名领袖共襄盛举，如诺里斯( Kathleen Norris)、考伯(Irvin S．Cobb)、林白(Charles A．Lindbergh)、福特(Henry Ford)、约翰逊将军（General HughS．Johnson）、鲍尔斯(Chester Bowles)及老罗斯福总统之女朗沃斯夫人( Mrs.．Nicholas Longworth)等人。
孤立主义者反对租借法案的心态，由他们当中以能言善道著称的参议员范登堡，在1941年3月11日的一段谈话中表露无遗：“我们已把华盛顿的告别演说束之高阁。我们把自己完全卷入欧、亚、非三洲的权力政治及权力角逐中。我们已踏出走上不归路的第一步。”他这番分析十分正确，但这是世界情势使然，是罗斯福别具慧眼才能认识到这一点。
租借法案提出后，罗斯福打倒纳粹的决心也越来越明显。就在法案尚未通过前，英美参谋长有信心它一定会通过，便先集会对美方即将提供的资源预作安排。在会议上双方已着手为美国积极参战那一刻的到来预作准备。对这些参谋专家而言，就只剩下美国确实的参战时间有待决定了。罗斯福并未签署所谓的ABC1号协定，这个协定规定一旦参战，首要任务应是对抗德国。但不签字显然是因为内政上的需要及宪法上的限制，而不是为了掩饰他的目的。
纳粹的暴行使为美国的价值观而战和为保卫美国安全而战，两者日益合流。希特勒令人发指的行为已超出任何道德容许的范围，因此反希特勒战争的出发点由原来为邪不胜正而战，演变成一场你死我活的生存之战。于是罗斯福在1941年1月将美国的目标简化为四项，称之为四大自由：言论、信仰、免于匮乏及免于恐惧的自由。这些目标远远超越欧洲过去任何一次战争的目标。就连威尔逊也不曾拿免于匮乏的自由这种社会议题，作为战争的目标。
1941年4月，他又采取更朝向战争的一步，授权与丹麦驻华盛顿代表（其职级为部长级）签署协定，好让美军得以占领格陵兰。由于丹麦当时在德国占领之下，在海外又未成立流亡政府，这位没有国家的外交官便自作主张“授权”美国在丹麦领土上建基地。另外，罗斯福又私下通知丘吉尔，此后美军舰艇将巡弋冰岛以西的北大西洋，这涵盖了大约2/3的大西洋水域，并“公布在美国巡逻区内发现的疑似侵略国船舰或飞机所在的位置”。三个月后，应当地政府之请，美军登陆另一个丹麦岛屿冰岛，取代原先的英军。然后在未征求国会同意之下，罗斯福宣布在这两个丹麦岛屿与北美洲之间的整个区域，都属于西半球防御体系。
在1941年5月27日一次冗长的广播演说中，罗斯福宣布紧急状态并重申美国对社会经济进步的承诺：
“我们不会接受由希特勒主宰的世界。我们也不会接受类似1920年战后世界那样的地球，在这种世界里，希特勒主义的余孽仍有可能播种及成长。
我们唯一能接受的世界是尊重言论自由，人人能够信奉自己宗教的自由，免于匮乏的自由及免于恐惧的自由。”
“不会接受”这四个字必然意味着，罗斯福事实上已为美国许下诺言，若四大自由无法以其他方式达成，那美国就只有加入战争。
少有美国总统在掌握人民心理上，能像罗斯福这样敏锐而且透彻。他了解唯有本身的安全受到威胁，美国人民才会支持军事备战。但要让美国人走上战场，他深知必须诉诸大众的理想主义，就如同威尔逊当年的做法。在罗斯福看来，就美国的安全需要而言，能控制大西洋即已足够，但要参战，参战的目的就要包含对新世界秩序有某种远景。因此“均势”这个名词从不见于罗斯福的公开言论中，只有在批评均势时是例外。
在这种气氛之下，名义上中立的美国的总统及英国战时的领袖丘吉尔，1941年8月在纽芬兰( Newfoundland)外海的一艘巡洋舰上会面。希特勒在6月间攻打苏联使英国的景况有所改善，但丝毫谈不上胜利在望。但是英美两国领袖发表的联合声明，所呈现的不是陈述传统的战争目标，而是一个带有美国标记的全新的世界蓝图。大西洋宪章( the Atlantic Charter)揭示一系列“共同的原则”，依据这些原则，美国总统与英国首相希望建立“全世界更美好的未来”。这些原则将罗斯福的四大自由再扩充，纳入公平取用原料，及共同合作改进世界各地社会状况等项目。
国务卿休斯( Charles Evans Hughes)更以行动强调哈定的话，他通知所有签约国，美国不论在何种情况下都不会参与执行行动。但参议院仍不满意，在批准此约时还附上但书，规定它不得使美国有义务使用武力来反抗侵略。换言之，这个条约必须自求多福，如果有人违约也不会有任何后果。美国将视个别情况决定对策，就跟没有签约一样。
以数百年来各国奉行不渝的外交惯例，批准一严肃的条约却居然不授予执行权，执行时还需要视个案与国会一一商议，实在是匪夷所思。同样的情形发生在1973年1月的越南和平协定之后，尼克松政府与国会的争辩，国会主张有美国两党三任政府为其而战的这个协定，不具备任何执行权。根据这个理论，外国与美国签订的协议只反映华盛顿当时的感觉，至于会有什么结果，同样要看当时华盛顿的气氛而定，这种态度不太容易让人对美国的承诺产生信心。
参议院的保留态度并未影响哈定总统热衷四强条约的程度。在签约仪式上，他赞扬此约保护了菲律宾，并象征着“人类开始迈向更美好、更进步的新纪元”。没有执行条款的条约，如何能保护像菲律宾这样富饶的一块宝地呢？虽然哈定的政治立场保守，他却说出标准的威尔逊式祝词。他说，世界将以表达“对背信或背德之嫌恶”来惩罚违约者。但他并未说明，美国拒绝加入国际联盟，那世界舆论应如何判定，更别说应如何加以引导了。
凯洛格一白里安协定对欧洲的影响在第十一章曾讨论过，后来它又成为美国往往认为原则就等于执行的另一个例子。美国领袖虽热烈地宣扬这个协定的历史性意义，因为有六十二国表示将放弃以战争为国家政策工具，但他们却坚决排斥设立应用此协定的机制，更不用说执行了。柯立芝( Calvin Coolidge)总统1928年12月在国会一反常态，对此侃侃而谈：“遵守这个盟约可比其他任何多国协定更能保证世界和平。”
然而如何达成这种乌托邦？柯立芝为凯洛格一白里安协定热心的辩护，引发国际主义派及支持国际联盟者的反弹，而且很有道理。他们认为既然战争已被视为非法，那中立的观念便毫无意义。既然组织了国际联盟来辨认侵略者，那国际社会就有义务给予侵略者适当的处罚。有人就问道：“有谁相信，墨索里尼的侵略企图只要有意大利人的善意及世界民意力量，就能加以制止？”
虽然已有人预见到这个问题，但并不能让更多人相信问题的确存在。就在以他命名的协定仍在国会进行辩论时，国务卿凯洛格在对外关系委员会（Council of Foreign Relations）演说时便强调，决不可使用武力来促使各国遵行。他指出，依恃武力反而会使辛辛苦苦为和平所做的努力，变成目前正好最需要淘汰的军事联盟。在这协定中也不应对侵略加以定义，因为任何定义都会有疏漏，因而玷污了协定文字的完美高贵。对他而言，文字不只是手段，也是目的：“一个自称为自卫而行动的国家，必须在世界舆论及本约签署国面前为自己的行为辩护。基于此一理由，我不愿在本约中加入对侵略或对自卫的定义，因我认为无法在事先规定法律上十分周全的定义。这将使侵略国更难而不是更易于证明其无辜。”
参议院并没有为凯洛格的说明而动容，其结果就如同六年前哈定总统为四强条约所做的辩解。这一次参院又加上三点自己的“了解”：参院的看法是，此协定对自卫权及门罗主义未设限制，也未制造任何应协助侵略受害者的义务——这表示所有可预见的突发事件均被排除于其条文之外。参院接受凯洛格一白里安协定只是原则的叙述，坚持它不具任何实行上的含意，这不免令人要问，即使让美国加入原则性的宣言，都必会引来这类的保留意见，是否值得这么做？
若美国拒绝结盟，对国际联盟的功效又表示怀疑，那何从保护凡尔赛体系呢？凯洛格的答复了无新意，依旧是老套，诉诸民意力量：“若全体国家因此约而郑重地宣示，放弃以战争为解决国际争端之途径，则全世界将进一步建立舆论，汇集各国庞大的道德力量以确保对条约之遵守，同时也将承担神圣的义务，使世界更不易于被卷入另一次大规模冲突中。”
四年后，凯洛格的下一任史汀生( Henry Stimson)，可谓是美国在两次大战之间的整个时期，所培养出的最杰出最老练的公务员，却也仍未能提出比凯洛格一白里安协定更理想的对抗侵略的办法，自然还是重弹民意舆论的老调：
“凯洛格一白里安协定未规定任何武力制裁。反之，它是仰赖民意制裁，而运用得当，民意可成为世上最有效的制裁力量。对民意加以嘲弄者，是对大战以来世界舆论的演进认识不清才会如此。”
对于美国这样一个远方的岛国——这是指美国相对于欧洲及亚洲的地位而言——欧洲的纷争必然显得庞杂难解，加之经常与切身无关。由于享有宽广的安全距离，美国对威胁欧洲的挑战可以隔岸观火，不致担心本身的安全，因此欧洲国家等于是美国的安全阀。英国在“光荣孤立”时期也基于类似的理论，而对欧陆一般的国际政治保持距离。
不过19世纪英国的“光荣孤立”与20世纪美国的孤立主义，有一个基本的不同点。英国当年也不想介入欧洲枝枝节节的争端。但英国了解，其本身的安全有赖于欧洲的均势，因此很愿意运用传统的欧洲外交方式来维持均势。相反的，美国从不认为均势或欧洲的外交方式很重要。美国自认受独特不凡的天命所庇护，根本不想介入外国的纷争，即使介入也只是为一般的理想，并且是以其本身特殊的外交风格行事，比起欧洲要公开很多，也带有更强烈的法理及意识形态意味。
因此，欧美不同外交的风格在介于两次大战期间的互动情形，往往是集这两者最坏的缺点于一炉。欧洲各国觉得备受威胁，尤其是法国及东欧新兴国家，因而不肯接受美国主张的集体安全及国际仲裁，也不赞同美国对战争与和平纯粹基于法理上的定义。被美国的主张所感化的国家，其中以英国为主，则没有任何根据这些原则执行外交政策的经验。但不论赞成或反对，各国都很清楚要不是美国帮忙，永远打不败德国。自一次大战结束后，均势更加不讨战时盟国的欢心。只要再与德国发生战争，欧洲需要美国援手的程度会更迫切，而且很可能比前一次会更快出现这种需要，特别是因为苏联已不再会参与其事。
在这种期待加上不安全感的交织之下，其结果是欧洲的外交加倍偏离传统模式，变得在情感上更为依赖美国，并形成双重的否决力量：法国没有英国便不愿有所行动，英国则不愿跟华盛顿极力主张的观点唱反调，尽管美国领袖们一再强调，不论在任何情况下，都不会为欧洲的问题而牵连到战争之中。
20世纪20年代美国始终拒绝保证保卫凡尔赛体系，这种态度在20世纪30年代，国际紧张情势开始酝酿后，使人完全没有应变的心理准备。第一个令人有此感受的事件是1931年日本侵略满洲，使满洲脱离中国，再变成日本的附庸国。美国谴责日本的行动，但拒绝加入集体执行行列。美国自行采取措施制裁日本，其做法在当年有规避之嫌，但10年后在罗斯福手中却成为强迫日本摊牌的武器。美国的制裁便是不承认以武力导致的领土改变。这个政策是1932年由史汀生最早提出，后来在1941年秋，罗斯福要求日本撤出满洲及其他日本征服的领土时，曾加以引用。
罗斯福的表现
1933年1月30日，希特勒就任德国总理，世界从此展开多灾多难的一页。命运却也安排打击希特勒不输任何人的罗斯福，在四周又几天后宣誓就职。然而在他第一任期中，完全看不出后来会有如此结果的迹象。罗斯福很少偏离当时美国标准的论调，只是沿袭前几任总统传下来的孤立主张。1933年12月28日，他在威尔逊基金会( Woodrow Wilson Foundation)演讲时，针对20世纪20年代各海军条约公定的有效期即将终止，提议扩大这些条约，纳入放弃一切攻击性武器的文字，并重拾凯洛格的主张，要求各国承诺不让其军队进入他国的领土。
罗斯福谈的这个主题，跟他对若有人违反承诺应如何处置所提的解决办法，都一样了无新意。他再度指出民意是唯一的制裁：
“除非每个国家，无一例外，均能以严肃负责的态度加入这种消除侵略或消除攻击性武器的一般性协定，否则这种协定便不具任何价值。然后，各位，要区别好人坏人并非难事。我们在此新世代中，提议从今而后，政府与政府之间的战争应改为人民与人民之间的和平，那不过是威尔逊毕生追求的延伸。”
但他不曾提到当坏人脱离好人之后，会发生什么情况。
罗斯福的提议在一提出时已注定不可行，因为德国已在两个月前退出裁军会议并拒绝重返会议桌。总之，禁止攻击性武器非希特勒关切的对象。事后也证明，希特勒选择重整军备并未受到全球的责难。
罗斯福的第一任期正逢德国要求对第一次世界大战翻案最高涨的时期。1935年，在北达科他州( North Dakota)参议员奈伊(GeraldNye)领导下，一个参院特别委员会发布了厚达1400页的报告，指责美国参战是武器制造商之过。不久，米里斯( Walter Millis)的畅销书《迈向战争之路》(The Road to War)，使美国参战成为全国的热门话题。在这一派思想的影响之下，美国参与一次大战被说成是不法、阴谋及背叛行为，而不是为了基本或永久的利益而战。
为防止美国再次被诱使卷入战争，国会在1935~1937年间通过三个通称的“中立法( Neutrality Acts)”。在奈伊报告的驱使下，这三项法律禁止给予交战国贷款或其他财务援助（不论战争的原因为何），并对相关各方禁运武器（不论受害的是哪一方）。以现金购买非军用的物资，须以非美国籍船只运送才可获准。国会反对的不是做生意赚钱，而是不愿冒险涉人战争。当侵略者肆虐欧洲时，美国不分好坏通过一视同仁的限制立法。
美国的国家利益变成是自法律而非地缘政治的角度来衡量。1936年3月，莱茵区重新武装虽已破坏欧洲的军事平衡，使东欧诸国门户洞开，国务卿赫尔( Hull)却纯就法律方面，向罗斯福分析其意义：“就此简短的分析中来看，德国政府之行动似已构成违反凡尔赛和约及洛迦诺协定，但就美国而言，此举并不构成违反我们1921年8月25日与德国签订的条约。”
罗斯福在1936年赢得压倒性胜利后，他大幅超越了既有的架构。事实上他所表现的是，固然把一切精力放在经济大恐慌上，但他也已认识到独裁者的真面目，欧洲领袖除丘吉尔外无人比得上他。起先他只是努力宣扬美国对民主国家的道德承诺。这个宣导过程始于1937年10月5日，罗斯福发表于芝加哥的所谓“隔离演说( QuarantineSpeech)”。这是他首次警告美国人民，对灾难的来临要有心理准备，也是他首次公开表明，美国或许必须为此承担某些责任。日本再度对中国进行军事侵略，加上前一年宣布的德意轴心，在这种背景之下，罗斯福所忧心的问题具有全球性意义：
“全世界9/10的人口，其自由、和平与安全，均受到其余1/10意图破坏一切国际秩序与法律者的威胁。很不幸的，目无法纪这种流行病确实正在世上四处蔓延。当人体的传染病开始流行时，社会会同意将病人加以隔离，以保障全体的健康，避免疾病继续蔓延。”
罗斯福很小心的并未明白指出何谓“隔离”，也未说出对于应采什么措施他是否已成竹在胸。这次演说如果提到任何行动，都会违背国会以压倒性多数通过且总统最近才签署的中立法。
不出所料，孤立主义者对此大加挞伐，要求总统澄清其意图。他们激烈的批评，区分“爱好和平”与“好战”国家，代表美国已有价值判断，这会导致美国放弃不干预政策，但国会与罗斯福均已保证遵行这个政策。两年后，他对当时那篇演讲引起的轩然大波，有这样的说法：“可惜这个建议未被采纳，甚至还遭到恶意攻击诋毁。它被抨击为唯恐天下不乱；被谴责是企图干预外国事务；甚至被讽刺成根本没有战争危险却自己吓自己。”
罗斯福只需否认他被戴上的帽子，即可平息这场争议。然而尽管外界批评不断，他在记者会上仍是说得相当暖昧，以便必要时可选择加入某种形式的集体防御。根据当时的新闻惯例，总统会见新闻界一定是非正式的( off the record)，即报道中不得引述他的话，也不得提他的身份，新闻界都遵守这些规则。
多年后史学家比尔德( Charles Beard)出版了一份谈话记录，其中显示罗斯福不断顾左右而言他，但始终未否认“隔离演说”代表新的政策方向，却拒绝说出这新方向是什么。罗斯福坚称他的演说意味着，对侵略行为将采取超出道德谴责的行动：“世上有很多从未尝试过的方法。”记者问道这是否表示他已成竹在胸，罗斯福答：“我不能提供任何线索，各位只有自行发明。我本人是有计划的。”但他不曾说明计划的内容是什么。
罗斯福以政治家的身份，或可警告大众留心即将来临的危险；但身为政治领袖，他必须兼顾三种不同的民意流派：主张明确支持所有“爱好和平”国家的一小群人；支持这种立场但以不要战争为前提的一群，人数较前一类稍多；但绝大多数的民意则支持中立法的条文及立法精神。高明的政治领袖一定是设法保有越多的选择越好。他必然要求最终的选择即是他的最佳选择，而非迫于情势。当代美国总统中，没有人比罗斯福更擅长于这种战术的运用。
1937年10月12日，距离演说一周后，在通常以内政问题为主的炉边谈话( Fireside Chat)中，罗斯福想要让三方面都满意。除强调坚守和平外，他对1922年华盛顿海军条约的签署国即将集会表示肯定，并说美国将参与此次会议，证明了“与该约其他签署国包括中国及日本合作是我们的目标”。如此和缓的言词代表美国希望和平，甚至与日本也不例外；同时如果与日本合作不成，这番话也能证明美国的善意。对美国的国际角色罗斯福也说得不很清楚。只是提醒听众，在一次大战时他曾任海军助理部长，对战时有亲身体验： “记得自1913~1921年，我个人对世界局势有相当密切的接触，这段期间我不但学到该有什么作为，也学到不该有什么作为。”
如果听众认为他这么不着边际的说法，是指战时的经验令他感受到不介入的重要性，想必罗斯福不会反对。但如果这是他真正的用意，那何妨明说，一定会受到人民更大的欢迎。自他后来的行动中看，他比较可能是在说，他打算以更实际的方法来延续威尔逊的传统。
虽然这次谈话反应欠佳，罗斯福在1937年10月，告诉威尔逊总统过去的亲信豪斯上校，需要时间才能“使人民了解，就战争的危险性而言，门户紧闭的危险性高于走上街头以我们的影响力制止暴行。”这是换一种说法，其实就是说美国需要以尚不确定的方式参与国际事务，以便压制侵略风潮。
罗斯福立即面临到全国爆发二股赞同孤立主义的声浪。1938年1月众院差一点通过修宪案，规定除非美国遭到侵袭，否则宣战须经全国公民投票。罗斯福不得不亲自出马，才阻止众院通过这个修宪案。在这种情况下，罗斯福认为明哲保身才是上策。1938年3月奥地利并人德国，欧洲民主国家只是例行性地提出抗议，美国政府依循同一模式没有任何反应。在慕尼黑会议前的危机中，罗斯福也觉得必须一再强调，美国不会加入反希特勒的联合阵线。属下甚至于亲信若暗示不妨考虑此种可能性，也都被他否决。
1938年9月初，在一次庆祝美法关系的晚宴上，美国驻法大使布里特( William C．Bullitt)重复美法不论“战和都结合在一起”的标准外交辞令。这已足以引起孤立主义者的大力声讨。罗斯福虽不可能事先知道布里特会这么说，因为这种无关痛痒的辞令原在大使的权责范围内，但他仍极力撇清，指出那种美国有意与欧洲民主国家联手的说法是“百分之百的不对”。9月下旬，当战争看似一触即发，张伯伦也已与希特勒见过两次面后，罗斯福分别在26及28日致电张伯伦，呼吁由相关各方集会，而在当时的情形下，召开此种会议只会加重捷克做重大让步的压力。
慕尼黑会议似是促使罗斯福让美国步入欧洲民主国阵营的转折点，起先是政治上，渐渐地又有物资上的援助。此后他便义无反顾地投入打击独裁者的行动，并在三年后美国正式参战时达到最高潮。民主社会中领导者与民众之间的互动向来十分复杂。在动荡时期，领导者若将民众的经验奉为圭臬，固可换得一时的民心，却不免要遭后世的唾骂，因为他牺牲了后世子孙的利益。领导者若太走在时代的前端，则难以获得民意的认同。伟大的领导者必须是个教育家，在个人的远景与民众熟悉的事物之间建立起桥梁。但他也必须愿意忍受高处不胜寒，以带领社会遵循他所选定的方向前进。
每一位伟大的领袖一定都具有慧黠的特质，能够将社会面临的挑战加以简化，有时是简化其目标，有时是简化其艰巨的程度。但最后判定成败的标准在于，一个领袖人物是否能具体反映社会真正的价值观及挑战真正的本质。罗斯福拥有这一切特质而且在每一方面都极为杰出。他对美国深具信心；他相信纳粹主义不但是罪恶，也是对美国安全的一大威胁；他个人又极有智慧，他也愿意承担独自做决策的重担。他的处境仿佛走钢索，他必须向前移动，小心翼翼，步步为营，以求越过个人目标与社会现实间的鸿沟，向社会证明远方的彼岸比近处熟悉的海岬更为安全。
1938年10月26日，慕尼黑协定后不到四周，罗斯福重提他“隔离演说”中的主题。在通过广播对《先驱论坛报》论坛( the HeraldTribune Forum)发表演讲时，他针对未指名但心照不宣的侵略者提出警告，指其“国家政策故意借用战争的威胁作为工具”。继而罗斯福虽仍拥护裁军的原则，但也呼吁加强美国的国防：
“我们曾一再指出，不论是我国或任何国家，都不会在邻国全力武装时接受裁军。若裁军不是全面性的，则我们自己仍必须整顿军备。我们不愿意也不希望采取这种步骤。但是在各国普遍放弃侵略性武器之前，根据一般的国家安全原则及常识，我们必须有备无患。”
私底下罗斯福的行动远过于此。1938年10月底，在分别与英国空军部长及首相张伯伦的私人朋友谈话时，他提出一个规避中立法的计划，等于是对他刚签署的法律毫不避讳地钻漏洞。他建议英法在加拿大靠近美国之处设置飞机装配厂。美国将提供所有的零组件，英法只要做最后装配即可。理论上此种做法不违背中立法，因为那些零组件应当都是民间商品。罗斯福告诉张伯伦的特使：“一旦与独裁者发生战争，他有整个美国的工业资源为后盾。”
罗斯福协助民主国家恢复空中力量的计划失败，此乃意料中事，因为如此大规模的后勤支援活动根本很难保密。但此后罗斯福对英法的支援，唯有在无法克服或回避国会及民意时才会稍歇。
1939年初，罗斯福在国情咨文中指明意、德、日为侵略国。他重提“隔离演说”中的主题，并指出“有许多除战争以外比空谈更有力也更有效的方法，可让侵略国政府明白我国全体人民的感受。”
1939年4月，纳粹占领布拉格不到一个月，罗斯福首次把对小国的侵略也视作对美国整体安全的威胁。他在1939年4月8日的记者会上表示：“世上每一个小国保持政治、经济、社会的独立，对我们的国家安全与繁荣都有影响。每消失一国就会削弱我国的安全与繁荣。”4月14日对泛美联盟( Pan American Union)演说时，他更进一步，主张美国的安全利益不能再局限于门罗主义：
“毫无疑问，不出几年，飞机飞过大西洋将和今天飞越欧洲内陆海一样简单。因此世界经济必然形成一个整体；任何地方的经济遭到破坏势必也会影响到其他地区的经济生活。
过去这一代美洲事务的重点在于建立西半球的原则及相互合作的机制。但未来这一代将着重于寻求新旧大陆之间得以和平相处的方法。”
1939年4月，罗斯福在演讲时直指希特勒与墨索里尼。这次演讲内容虽备受独裁者嘲弄，却很有技巧地向美国人民展现轴心国确实有侵略野心。他不愧是美国最高明最懂得迂回策略的总统之一。他要求独裁者但不是英法，必须保证在十年内不侵犯三十一个欧亚国家。继而又要求这三十一国保证不侵犯德意。最后他表示，美国将参加任何在紧张情势缓和后召开的裁军会议。
这份讲稿的幕僚作业并非没有可议之处。比方说，当时分别在法、英分管之下的叙利亚及巴勒斯坦被列为独立国。希特勒有一次对国会演讲时便利用这份文告大做文章。他缓慢地念出一长串罗斯福要他不可动手的国名，全场笑声不断。每当他用戏谑的声音念出一个国家，整个议事厅内就爆出笑声。他又一一询问列在这清单上的国家是否真的感觉受到威胁，而其中有许多早已对他畏惧有加。那些国家当然是极力否认。
虽然希特勒赢得满堂彩，罗斯福却达到了他的政治目标。罗斯福在当时唯一对他很重要的听众即美国人民面前，只要求希特勒及墨索里尼提出保证，等于为他们烙上了侵略者的烙印。为号召美国大众支持民主国家，罗斯福必须将问题症结加以包装，不谈均势，而是以帮助无辜受害者对抗邪恶侵略者的角度来呈现。演讲内容本身加上希特勒的嘲弄，使他顺利达成这个目标。
罗斯福迅速地把这个美国人的新心态化作实际策略。同样在4月，他逐步推动美国更接近与英国实质的军事合作。英美签署协定，使皇家海军得以全力部署于大西洋，美国则将大部分舰队派往太平洋。这种分工意味着美国将负责保护英国在亚洲的殖民地不受日本侵犯。在一次大战前，英法间类似的安排（使法国舰队得以集结于地中海）曾被引申为，为保卫法国大西洋沿岸，英国在道义上应该参战。
注意罗斯福行动的孤立主义者深感不安。1939年2月，大战爆发前，参议员范登堡( Senator Arthur Vandenberg)曾很有道理地表达了孤立主义者的立场：
“的确，我们是生活在一个日益缩小的世界里，跟华盛顿的时代相比，时间和空间的距离都渐渐消失。但我仍感谢上帝赐予我们两个隔绝的大洋；即使距离已缩短，但只要运用得当，这两大洋仍是我们得天独厚的资产。
对世界各地受国际或国家侵害的受害者，我们都有恻隐之心和人类天性的反应，但我们不是也不可能是地球的保护者或世界的警察。”
当英国在1939年9月3日，因德国入侵波兰而宣战，罗斯福别无他法，只能援引中立法。但他也迅速采取修法行动，好让英法可购买美国武器。
对中日战争罗斯福避免引用这项法律，表面上是因为中日并未正式宣战，实际上是由于他认为武器禁运对中国的伤害远大于日本。但欧战爆发时，一定会正式宣战，那他就没有借口避开中立法。因此在1939年初，罗斯福呼吁修正中立法，理由是这些法条“执行时可能有不平衡或不公平的情形，可能真的把援助交到侵略者手里，受害者反而得不到”。国会在欧战实际爆发后才有所行动。罗斯福的提议先前曾三度被国会否决，由此可见当时的孤立主义气氛有多么高涨。
英国宣战的同一天，罗斯福召集国会自9月21日起加开特别会期。这一次他如愿以偿。1939年11月4日通过的第四中立法，允许交战国向美国购买武器弹药，但款项须以现金支付且运送军火须用本国或中立船只。由于英国实施封锁，仅英法能够符合这些条件，因此“中立”越来越只是个技术性名词。中立法只在无中立可言时发挥作用。
在所谓假战争期间，美国领导阶层始终认为他们只需提供物资上的援助。依常识判断，法军躲在马其诺防线之后，又有皇家海军为后援，以陆地进行防御战，配合海军封锁，法军当可制住德国。
1940年2月，罗斯福派遣助理国务卿威尔斯( Undersecretary ofState Sumner Welles)访欧，了解在“假战争”期间是否有可能达成和平。法国总理达拉第认为威尔斯是在推动妥协的和平，这个方案会使德国控制中欧。不过与威尔斯会谈过的领袖大部分对他的提议不作此想，达拉第之所以做这种解读或许是他有先人为主的偏见。罗斯福派威尔斯到欧洲的目的不在于调停，而在于向美国孤立主义的民意展示他对和平是不遗余力。他也想事先做一番安排，好在“假战争”一旦以和平协定收场时，美国得以参与其事。数周后德国进攻挪威，使这次欧洲之行临时中断。
1940年6月10日，眼看法国一步步落人纳粹侵略者手中，罗斯福放弃正式中立，加入英国这一边。他在弗吉尼亚州夏洛特维尔( Charlottesville)发表一篇有力的演说，同时他宣称美国将加强本身的国防：
“在今天，1940年6月10日，在这所由美国第一位伟大的民主导师所创办的大学里，我们要为远在海的那一边，正以无比勇气为自由而奋战的人们祈祷祝福。
美国全国一心，将朝两个明确而并行的目标努力；我们要将我国的物质资源提供给反战者；同时我们要充分加速善用这些资源，以便在我们美国这一方面也有足以应对一切紧急情况，足以防御国家的设备与训练。”
罗斯福在夏洛特维尔的演说代表一个分水岭。眼看英国就要被打败，任何美国总统都可能发现皇家海军对西半球的安全是不可或缺的一环。但很难想象与罗斯福同时代的其他领袖，不论属于两党的哪一党，有足够的勇气与眼光意识到这个挑战的存在之余，还能有如此坚强的意志力，带领倾向于孤立主义的美国人民，一步步走向矢志不惜一切代价击败纳粹德国的道路。
使得丘吉尔决定英国将独立作战继续下去的一个最主要因素，显然是他早已料到美国迟早会成为英国的盟友。他说：
“我们将坚持到底。虽然我根本不相信，但即使全岛或大部分地区被征服又闹饥荒，那我们海外的盟国在英国舰队的武装及保卫之下，将继续奋战不懈，直到新大陆倾其全部力量挺身于拯救及解放旧大陆的时机来临。”
罗斯福的手法不一而足，在谈到目标时十分崇高，在战术上却迂回曲折，在提出问题时相当明确，对个别事件间错综复杂的关系就比较含混其词。他的许多举动都走在宪法的边缘。当代总统当中没有人能用他的方法而仍能保住职位的。但罗斯福清楚地看到美国的安全空间在缩减中，而轴心国若获胜，美国将无安全可言。最重要的是，他发现美国历来所拥护的价值观都被希特勒恨之入骨。
法国沦陷后，罗斯福日益强调美国的安全受到直接威胁。对他而言，大西洋的意义就如同英吉利海峡对英国政治家的意义。他视大西洋为美国的重要利益，绝不可落入希特勒的魔掌中。因此他在1941年1月6日的国情咨文中，指出英国皇家海军的存亡关系到美国的安全：
“不久前我曾指出以现代战争的速度，若独裁国赢得战争，那我们终将面对的真实战争降临到我们的身上会有多么快速。
有很多不负责任的言论，主张我们对于立即直接的跨海而来的侵略可以免疫。显然只要英国海军保有实力，就不会有这种危险存在。”
当然如果真是这样，美国就有义务尽一切力量防止英国被打败。在最紧急的时候，甚至要自己走上战场。
罗斯福已有好几个月是以美国可能必须参战为前提而行事。1940年9月，他想出一个高招，将50艘名义上已超龄的驱逐舰给予英国，交换条件是允许美国在五处英国领土上设立基地，1北起纽芬兰南到南美洲。丘吉尔后来称此为一项“绝对不中立的举动”，因为那些驱逐舰对英国的重要性远超过基地对美国的重要性。那些基地大部分都距离可以想象得到的战区相当远，有些甚至与美国现有的基地重复。最重要的是这笔驱逐舰交易有司法部长毕德( Francis Biddle)提供的法律意见为后盾，由罗斯福提名的毕德实难说得上客观。
在此事上罗斯福并未征询国会的同意，也不循修正中立法的途径。他也没有受到任何挑战，与现今总统所受到的监督相比这是不可思议的。在总统大选才刚展开之际他就采取这个步骤，由此可见他对纳粹获胜的可能及极力想要提振英军士气有多么重视。对英国及维持美国全国上下一心都很幸运的是，他的竞争对手威尔基( WendellWillkie)在外交政策上看法与他相去不远。
与此同时，罗斯福大幅增加美国国防预算，并在1940年说服国会实施和平时期的征兵。但孤立主义的声浪仍十分强劲，使得众议院1941年夏仅以一票之差通过继续征兵，距大战爆发不到四个月。
大选结束后，他立刻着手去除第四中立法所规定的条件，即美国战争物资必须以现金购买。在某次炉边谈话中，他借用威尔逊的用语，呼吁美国立志成为“民主兵工厂”。实现这个目标的法律基础即租借法( Lend Lease Act)授权总统自行决定，以他认为适当的任何条件，租、借、出售或交换任何国防物资，给“任何总统认为其国防对美国国防十分重要的国家政府”。通常拥护威尔逊理念、赞同集体安全的国务卿赫尔，颇为一反常态地以战略理由为租借法辩护。他指出若无美国大力的支援，英国将败亡，大西洋的控制权将落入敌对者手中，危及西半球的安全。
然而若此言不虚，唯有英国能独力战胜希特勒，美国才有可能不参战，但连丘吉尔都不相信英国办得到。参议员塔夫脱（Taft）在反对租借法时便强调这一点。孤立主义者自组名为美国第一委员会(A—merica First mittee)的组织，由施百乐公司(Sears Roebuckandpany)董事长伍德将军(General Robert E．Wood)任会长，有许多各行各业的著名领袖共襄盛举，如诺里斯( Kathleen Norris)、考伯(Irvin S．Cobb)、林白(Charles A．Lindbergh)、福特(Henry Ford)、约翰逊将军（General HughS．Johnson）、鲍尔斯(Chester Bowles)及老罗斯福总统之女朗沃斯夫人( Mrs.．Nicholas Longworth)等人。
孤立主义者反对租借法案的心态，由他们当中以能言善道著称的参议员范登堡，在1941年3月11日的一段谈话中表露无遗：“我们已把华盛顿的告别演说束之高阁。我们把自己完全卷入欧、亚、非三洲的权力政治及权力角逐中。我们已踏出走上不归路的第一步。”他这番分析十分正确，但这是世界情势使然，是罗斯福别具慧眼才能认识到这一点。
租借法案提出后，罗斯福打倒纳粹的决心也越来越明显。就在法案尚未通过前，英美参谋长有信心它一定会通过，便先集会对美方即将提供的资源预作安排。在会议上双方已着手为美国积极参战那一刻的到来预作准备。对这些参谋专家而言，就只剩下美国确实的参战时间有待决定了。罗斯福并未签署所谓的ABC1号协定，这个协定规定一旦参战，首要任务应是对抗德国。但不签字显然是因为内政上的需要及宪法上的限制，而不是为了掩饰他的目的。
纳粹的暴行使为美国的价值观而战和为保卫美国安全而战，两者日益合流。希特勒令人发指的行为已超出任何道德容许的范围，因此反希特勒战争的出发点由原来为邪不胜正而战，演变成一场你死我活的生存之战。于是罗斯福在1941年1月将美国的目标简化为四项，称之为四大自由：言论、信仰、免于匮乏及免于恐惧的自由。这些目标远远超越欧洲过去任何一次战争的目标。就连威尔逊也不曾拿免于匮乏的自由这种社会议题，作为战争的目标。
1941年4月，他又采取更朝向战争的一步，授权与丹麦驻华盛顿代表（其职级为部长级）签署协定，好让美军得以占领格陵兰。由于丹麦当时在德国占领之下，在海外又未成立流亡政府，这位没有国家的外交官便自作主张“授权”美国在丹麦领土上建基地。另外，罗斯福又私下通知丘吉尔，此后美军舰艇将巡弋冰岛以西的北大西洋，这涵盖了大约2/3的大西洋水域，并“公布在美国巡逻区内发现的疑似侵略国船舰或飞机所在的位置”。三个月后，应当地政府之请，美军登陆另一个丹麦岛屿冰岛，取代原先的英军。然后在未征求国会同意之下，罗斯福宣布在这两个丹麦岛屿与北美洲之间的整个区域，都属于西半球防御体系。
在1941年5月27日一次冗长的广播演说中，罗斯福宣布紧急状态并重申美国对社会经济进步的承诺：
“我们不会接受由希特勒主宰的世界。我们也不会接受类似1920年战后世界那样的地球，在这种世界里，希特勒主义的余孽仍有可能播种及成长。
我们唯一能接受的世界是尊重言论自由，人人能够信奉自己宗教的自由，免于匮乏的自由及免于恐惧的自由。”
“不会接受”这四个字必然意味着，罗斯福事实上已为美国许下诺言，若四大自由无法以其他方式达成，那美国就只有加入战争。
少有美国总统在掌握人民心理上，能像罗斯福这样敏锐而且透彻。他了解唯有本身的安全受到威胁，美国人民才会支持军事备战。但要让美国人走上战场，他深知必须诉诸大众的理想主义，就如同威尔逊当年的做法。在罗斯福看来，就美国的安全需要而言，能控制大西洋即已足够，但要参战，参战的目的就要包含对新世界秩序有某种远景。因此“均势”这个名词从不见于罗斯福的公开言论中，只有在批评均势时是例外。
在这种气氛之下，名义上中立的美国的总统及英国战时的领袖丘吉尔，1941年8月在纽芬兰( Newfoundland)外海的一艘巡洋舰上会面。希特勒在6月间攻打苏联使英国的景况有所改善，但丝毫谈不上胜利在望。但是英美两国领袖发表的联合声明，所呈现的不是陈述传统的战争目标，而是一个带有美国标记的全新的世界蓝图。大西洋宪章( the Atlantic Charter)揭示一系列“共同的原则”，依据这些原则，美国总统与英国首相希望建立“全世界更美好的未来”。这些原则将罗斯福的四大自由再扩充，纳入公平取用原料，及共同合作改进世界各地社会状况等项目。