官场文化与潜规则 第61节
在过去，政治高层和普通民众，对“民主气氛”如何，感觉上有着较大差异。开国元勋对国家政策、事务的发言权被剥夺，甚至连"中央副主席都见不到主席"，他们当然认为"没了民主气氛"；而那时老百姓却不认为"民主作风"没有了。其时，在宣传中，在下层干部中，"民主作风"被发扬得如同12级台风。干部不仅"从群众中来，到群众中去"，并且实行同吃同住同劳动的"三同"，"群众是真正的英雄"，大呼小叫地天天讲时时讲。然而干部作风再好，也反映不了民意，更不能突破高度集权的樊篱，拿出减轻苦难的某种决策。从这个意义上说，"民主作风"的贯彻是弹性的，只是民主法治的一种外在的表现形式。只有落实了民主法治，"民主作风"的贯彻才能得以保障。事实就是这样：一直强调"发扬民主作风"，而"家长制"一直毫发无损；错误的决策没因强调这作风而避免，人民的民主权利也从来没有因强调这作风而得到落实。
官员对上峰"民主作风"的评价，则取决于"堂前议事"时的感觉。上峰待见他，肯重视、采纳他的意见，就以为"民主作风浩荡"了。其实包括暴君在内的历代帝王，没有一概不听取不采纳臣子意见的，为此还搞点"组织制度保障"，设个谏官职务或机构什么的，有的还亲自"微服私访"，"深入群众调查研究"。认真听取东宫、西宫、兵部、刑部、户部、二大爷以及朕他妈的"各方面意见"，对天子、天朝而言并非难事，算不上多高的政治品格。中国观众熟悉大小臣子各方代表在朝堂慷慨陈词的场景，臣子们在御前直言不讳公然对阵，所表现出的那份坦荡磊落，如今的官场、官员不能望其项背。可这和"民主"能扯上什么关系呢？
该叫什么就叫什么吧--那叫"朝议制"。如果硬要和民主发生联系，我就奉送一句好话：“朝内民主”，古已有之。
民主和法治得以实行，说句绝对点的话，单靠发扬"民主作风"是不够的。决策和执行过程不靠领导者的风格，作为公民委托的代理、代言人，依据法定授权和程序，在舆论监督、权力制衡下，他不能不让人说话，借给他个"中国胆"，他也不敢显摆他让人说话的"大度"和"宽厚"。所以，要"民主作风"，更要民主法治。
可能又有人要指责我偏激了，那就重温一下邓小平在中共十一届三中全会主题报告中的一段话吧：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
16.5关于信访制度和批示
中国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机关并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及其运作方式都有很大差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况：
一是，由于各级信访机构在没有任何监督的情况下对信访案件层层转办，导致信访不断上升，各种问题和矛盾焦点向中央集中。
二是，由于信访机构机关林立，而又缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动；问题并不能得到真正解决，导致对中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
现行的信访制度作为一种正式制度，具有两个方面的职能：一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或者走访，反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或者建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊权利。
首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决一切问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
其次，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、伸冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着安慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
现行的信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责，归口管理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推委；而处理问题又要看领导的脸色行事，靠上级批示。各到还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因为工作不到位、责任不落实，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任。这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击，甚至政治迫害。少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果，其中之一，就是使信访成为了有效的社会总动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加；第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤消各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作；三是，也是最重要的，要切实保护信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决惩处。
在信访问题上，有四种有害的观点：
一是所谓的“刁民论”，上访的人就是刁民。其实真正的刁民是不上访的，他们会作出种种与法律对抗的坏事。
二是所谓的“破坏形象论”。其实更实质的是影响了领导个人形象乃至自己的升迁而已。
三是堵导倒置。一味地只是不让和阻止上访，而不去认真地抓问题的解决；矛盾的存在和积累在前，而群众的上访在后，怎么可以只“堵”而不查其“源”并“导”之呢？
四是少数领导干部有句口头禅：“你告，告到天上还要到我这里来。”，这实际上是打击报复的预告和警告。
中国的法律，有时硬，有时软。没有中央领导的批示就软，有批示的时候就硬；出下事情的时候就软，出大事情的时候就硬；不集中行动的时候就软，搞集中行动的时候就硬；涉及执法部门和政府官员的时候就软，涉及普通百姓的时候就硬；当事人不强硬的时候就硬，当事人强硬的时候就软。
在中国，很多有权处理案件的部门不论是公安、法院、检察院，还是纪委、监察以及信访部门，有一种最常见的传统做法，就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况：举报某个单位或者某个官员的举报信，经过层层批转，最后批转到了这个地位的领导或者官员那里，要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里，其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题，因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人，他们一损俱损，一荣俱荣，官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方，无异于给他们通风报信；指望那里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。
常言说：官有十条道，九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候，往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网，自己就象撞进网里的昆虫一样，越挣扎就越陷得深，最后摆在他们面前的只有两条路，最普遍的选择是打落门牙往肚里咽；而忍无可忍时，上访就成了唯一的出路。
一个人只要开始上访，就可能走上“越级上访”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力；换句话说，他孤身和当地强势力量站到了对立面，也必然遭到更大的打击。
各地的上访机关强调问题必须由所在单位解决，最可能出现的情况是：一个人被上级领导不公正对待后，上访后被告之，必须先与单位协商；很大上访者文化程度都很低，一不留神就错过了复查时限，就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下，上访者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候，常常会变本加厉。
国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权，不可能调查上访者的冤情是否属实；在工作流程上，还是会把问题转回当地政府部门处理，所以也有人把信访办称为“信转办”；于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计，上访问题90%得到了解决；而社会学家的统计表明，上访问题得到解决的，连千分之一都不到。
中国的上访呈上升趋势，上访问题积重难返，已经形成三个怪圈：
怪圈一：循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转，例行公事，衙门作风，终点又回到起点。问题始终得不到解决，甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。
怪圈二：“幸运上访”。上访、再上访，不断上访，终于幸运地遇到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访，上访越严重。而高层领导的干预，虽然在个案上有助于公正，这一方式却是非法的，流风所及，将会导致更多不公正的隐患。凡此种种，又构成一个新的怪圈。
怪圈三：纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定，哪个地方发生上访，特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力，迁就上访诉求，暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密，加以利用，制造事端，纠缠不休，又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣，有怪圈一才有怪圈二，又引起怪圈三。但归根结底，背后隐含的逻辑前提，是一个“青天假设”。
很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为，对此，一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权，这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”，上访成为别无选择；当权力的合法性更多地来自于“下面”，，下访也会不断多起来。至于擅权、滥权，与其说是分权的结果，不如说是集权的结果，在横向上和纵向上都是如此。
在横向上，权力过于向党委集中，特别是集中于党政一把手。权大于法，特别是党政权力干预司法的问题，严重伤害了司法体制的独立性，也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关，却成了制造纠纷的机关；本该是个消除民怨的机关，却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”，既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重，层层上访的现象就将永无休止。
在纵向上，权力过于向上集中，特别是集中于中央。权力自上而下，问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命，他首先考虑的是迎上所好，而把人民的诉求置于相对次要的地位，人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累，势必难以正确、及时地做出回应，乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步，才能下决心，而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责，那就向“领导的领导”反映，而“领导的领导”也不见得要对民意负责，于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高，“青天”的可能性就越大，于是乎层层上访，越级上访，而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑，平时也会倾向于无所作为，矛盾上交。
通过上访来解决问题，会损害司法权威。
基层党委和政府的不作为或胡作为，已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上，过多矛盾向中央集中，而中央又无力一一解决，会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候，中央的政治权威将愈显珍贵，不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后，将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚，在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝，但对中央还抱有无限崇敬和信任，以为地方官员违法乱纪是背着中央的，中央知道了绝对不会容忍，定会为老百姓主持公道。哪里想到，中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道，中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，如果上述建议得到实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的制衡相互，在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政，甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的，本来在法律上来讲，任何级别的行政首长既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚，但其实不然，几十年来，相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。
其实，上级心里很明白，自己根本无力应付不断增加的上访，所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。
随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。
道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？
当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。
就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。
16.6关于部门立法问题
在中国，有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下，少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利，也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。
部门立法，实际上往往是把自己的利益放在里面，这是立法大忌，很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利，又要分配调节各种利益，而首先应保护公民的基本权利，切不可限制甚至剥夺公民的合法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位，所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台，必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用，最大限度的减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，保证立法程序上的科学性和内容上的公正性。也就是说，部门立法格局不破，民众权益就难以在法律上得到保障。
行政部门、少数精英人士执掌立法话语权，是中国立法多年形成的一种“惯性”，也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语，使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求，甚至衍生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象。
民意本身是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，需要立法者进行适当的平衡，需要建立起合理的民意吸纳和反馈机制。要在更深的层次完善、改进、提升立法民主的动力，而不是部门、“立法精英”垄断立法主导权，轻视民众立法素质、拒绝民众利益诉求。
过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。
这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。
“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯性，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色”的立法博弈基调。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。
随着政治体制改革的升温，中国的“议会”——各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至“议会”手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。“议会”立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的立法格局，更重要的意义在于，民意能够通过“议会”这一通道，间接地介入和影响立法。不过，“议会”对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于代表们的法治素养和道德勇气。
行政部门通过“利益协商”、“院外游说”、“人情攻势”等手段，仍然能使一些部门色彩浓厚的立法蒙混过关。事实上，这也是“部门利益法制化”积重难返的一个重要原因。
在极端的情况下，缺乏民意基础的立法甚至会激化社会矛盾和冲突。较为典型的是，一些地方就敏感的拆迁问题建章立规时，省略了听证会等起码的民主协调程序，仅仅由政府部门一手承办，使城市拆迁的利益冲突无法在体制内得到妥善解决，反而演变成日趋激烈的社会对抗。
其实，立法听证、公布立法草案等等，仅仅是汲取民意的技术手段，更重要的是建立立法公开制度，彻底打开接受民意的大门，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，其效果是大打折扣的。
立法公开意味着立法的各个环节都向公众开放，允许民意介入，广纳各方建议，而不是闭门造车。
民意是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，复杂、杂乱的民意往往很难考量，而且可能冲击、破坏立法所要求的理性和平衡，如何有效预防民意的负效应，也是“民意立法”时代必须跨越的门槛。
近年来，中国立法过程中的利益博弈现象已经愈演愈烈，尽管不少人大代表也在尽力为民众利益呼吁，但是与强大的部门博弈力量相比，往往不具规模，收效甚微；而且这种个体性的呼吁更多的具体道德激情的色彩，并不能全面、准确地表达复杂多样的民意诉求。
对于部门立法者来说，为本部门谋求更多的利益实属必然，而民众利益代言人的屡屡缺位更使得前者的声音一家独大。在这种情况下，需要改变的不仅是有关部门，还需要建立保证多方公平对话的立法程序。
说到“霸王条款”，人们常常想到的是企业面对消费者的条款。其实，在政府制定的很多文件中，同样存在“霸王条款”，如很多管理条例实际上是“处罚条例”。
政令“霸王条款化”的表现是：公共权力的掌握者在政策制定中，不是最大限度地为公共利益考虑，不是最大限度地尽自身的公共责任，而是从最有利于自身利益、最方便自身管理、最少成本付出的思路着手，使政令安排完全服从于自身的利益意志，把公意和公益丢在脑后。
在我国现行的立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门起草提交立法机关和行政机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关行政部门制定并贯彻执行的。不可否认，由相关行政部门起草法律法规草案和制定行政规章、宏观政策有合理性的一面，行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由相关行政部门负责起草法律法规草案和制定行政规章也有不可避免的潜在弊病，那就是国家政策部门化。
所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。
国家政策部门化的集中表现。近年来，一些行政部门在制定宏观经济政策时，运用行政职权设立不必要的市场准入壁垒，扩大审批权限，在审批上重复许可与多重许可并存；甚至于亲自指定行业经营主体、市场价格和经营范围，进而在人事、分配、经营等方面对某行业进行不同程度的干预，从而不利于竞争机制的引入。
这类政企不分的行为极大地破坏了市场秩序，妨碍了生产要素在社会中的合理流动和优化组合，还造成严重的权力寻租现象。政府部门是市场公共产品，不能广泛地介入具体的市场行为当中，更不能以行政代替市场。
公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事情，除非法律另有规定的，行政机关最好不要通过行政管理手段去解决。
还有的行政部门人为的追求部门权力最大化，部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化，将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或者既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益造成严重挑战。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协调国家制定有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规都有强烈的部门色彩，带有保护部门利益，扩大部门权力的倾向。
由于目前旧计划经济体制下的部门分割的痕迹依然存在，加上部门保护的出现，政府管理职能被分散于多个政府机构，容易出现责任混乱，从而导致多头管理或者无人负责的现象时有发生。现实中，有的行政主管部门往往把政策制定权、分配资源、行政管理、行业监管带集于一身，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，而对行政事务管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、能源节约、消费者权益等内容过问甚少。这样的部门职权不清、职能不明，根本不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望，更不符合现代行政法治的要求。
国家政策部门化存在的严重弊端。
一是不利于社会主义市场经济的持续健康稳定发展。社会主义市场经济本质上要求一个规则统一、发展均衡、地域广大的市场，然而有些部门在参与国家法律、政策制定时过于考虑本部门的的权力，为了本部门利益人为地制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门褴，扩大部门权限等等，再加上广泛存在的地方保护主义，使得国家政策在这种“部门保护主义”（条条）与“地方保护主义”（块块）之间造成政策的条块分割，整体的国家政策被条条块块分割阻断，不能很好的贯彻执行；而且不同的部门都在强化自己的利益要求，扩张自己的隔阂，政策冲突甚至相互指责和推委，国家利益和社会利益在这种“条条”分化中被消解和吞噬。
国家政策部门化带来的必然是政府权力的部门化，这就造成了政府与市场关系的错综复杂，由于政出多门，不同的市场要素归不同的部门管理，使得市场的诸要素之间如人才、技术、劳动、资源、能源等等，由于部门政策的阻隔不能合理地按照市场规律流动，无形中增加了市场成本和造成制度性、政策性障碍。正如有人指出的：部门以法律在管，国家以政策在放，国家政策再好，也无法超越国家权力部门化、部门权力法制化、利益化的格局。
二是不符合社会主义法治国家建设的基本要求。社会主义法治国家建设要求法制的统一性和体系性、政府的有限性与有为性、以及行政的法治性与责任性。部门化立法或立法的部门化，往往导致部门立法的效力反而高于国家法律法规，或者通过部门规章将国家法律法规架空，使得国家法律法规成为一纸空文，从根本上无视法治国家、法治政府建设的规范化、一元化法律体系要求，破坏了法制的统一。由部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执同时并存，将使原本膨胀的行政立法趋向混乱不堪的局面，造成法律与行政法规、法规与法规（不同部门参与制定的）、部门规章之间的冲突，破坏法律体系的等级有序、协调一致，损害法治的权威和尊严，背离法治精神。
行政部门超出公共行政的范围，自己过多地为本部门争取和设置权力，使得行政部门自由裁量权的空间太大，从而将国民权利和利益置于危险的境地。国家政策部门化也严重降低了行政效率，多个部门争着为有利可图的同一事项立法就导致部门之间职责权限不清，甚至在一些关系国计民生但是又无利可图的问题上相互推委，扯皮，使得管理重复，执法交叉，处罚重复，政府缺位的现象时有发生，而这也正是行政执法体制严重弊端的根源。最终将会演变成部门立法权限的异化；从维护国家利益与人民利益的公共权力，成为维护部门利益、集团利益、个人利益的手段；法律也从体现社会公平与正义的价值天平变成为立法者专横暴敛的工具。
三是成为政府机构改革的强大阻力。有的部门通过立法将部门利益通过合法正当途径装进法律法规中，更有甚者直接利用规章制度制定权限，制定保护部门利益的规范性文件来规避更高价位的法律法规。政府机构的设置不是严格按照科学的行政管理要素，而是通过人为的“手工操作”、“幕后协商”来进行。历次行政机构改革一次次落入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性怪圈，根本上就在于部门保护主义，在于行政机构设置上的科学化、部门行政职权的法定化、人员编制的精简没有根本实现。
有的部门通过部门立法来设定许可、扩大审批权限、增加收费项目等方式，并以此为借口堂而皇之地向国家要求增扩人员编制、增加办公经费、提高工作待遇等条件，造成国家权力异化和公共权力的流失，最终将出现行政权力的部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化的恶性怪圈，形成一个攻守同盟的既得利益集团：台上有人唱戏，台下有人鼓掌，台后有人指挥操纵的场面，机构改革和精简人员就变得阻力重重，步履维艰。
四是对社会公正和社会和谐构成严重挑战。经过多年的改革开放，市场经济给我国带来巨大的国民财富的同时，其市场的弊端或者“坏”的市场经济成分也越来越明显。一些改革的设计者、理论支持者、对改革翘首以盼的广大人民最不愿意看到的情况出现了：政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化。国有资产的流失、城市拆迁中的官商勾结、农村土地征用中的政府与市场错位等问题的背后都可以看到这三种权力的异化现象。这种权力异化危害巨大，它不仅阻碍市场经济的发展，也严重损害政府形象，在政府与民众之间制造矛盾并不断激化这种矛盾。社会各阶层的收入差距越来越大，然而大部分的垄断利润并未收归国有，而是转化为部门和企业利益，最终加剧了社会分配不公平，破坏了社会的和谐。
追寻近年立法的进展，如物权法、劳动合同法、企业所得税法、反垄断法等，会发现不同法律或其草案的背后，几乎都有一个共同点，即不同利益主体的博弈。
依法办事，即是公平。而在初始法条制定中体现公众利益，平衡各方博弈，方能达到“正义”目标。由法律正义保证实质正义，法律本身的程序公正必不可少。
近年立法过程中的多方利益博弈看似混乱，但“也推动了法律的改进”。
而在立法博弈中，如何让不同的利益主体具有与其利益相称的影响力，仍面临考验。其中，“部门立法”存在的“部门利益法定化”的问题，有可能伤害到公共利益，愈发引人关注。
作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。
官员对上峰"民主作风"的评价，则取决于"堂前议事"时的感觉。上峰待见他，肯重视、采纳他的意见，就以为"民主作风浩荡"了。其实包括暴君在内的历代帝王，没有一概不听取不采纳臣子意见的，为此还搞点"组织制度保障"，设个谏官职务或机构什么的，有的还亲自"微服私访"，"深入群众调查研究"。认真听取东宫、西宫、兵部、刑部、户部、二大爷以及朕他妈的"各方面意见"，对天子、天朝而言并非难事，算不上多高的政治品格。中国观众熟悉大小臣子各方代表在朝堂慷慨陈词的场景，臣子们在御前直言不讳公然对阵，所表现出的那份坦荡磊落，如今的官场、官员不能望其项背。可这和"民主"能扯上什么关系呢？
该叫什么就叫什么吧--那叫"朝议制"。如果硬要和民主发生联系，我就奉送一句好话：“朝内民主”，古已有之。
民主和法治得以实行，说句绝对点的话，单靠发扬"民主作风"是不够的。决策和执行过程不靠领导者的风格，作为公民委托的代理、代言人，依据法定授权和程序，在舆论监督、权力制衡下，他不能不让人说话，借给他个"中国胆"，他也不敢显摆他让人说话的"大度"和"宽厚"。所以，要"民主作风"，更要民主法治。
可能又有人要指责我偏激了，那就重温一下邓小平在中共十一届三中全会主题报告中的一段话吧：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
16.5关于信访制度和批示
中国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机关并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及其运作方式都有很大差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况：
一是，由于各级信访机构在没有任何监督的情况下对信访案件层层转办，导致信访不断上升，各种问题和矛盾焦点向中央集中。
二是，由于信访机构机关林立，而又缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动；问题并不能得到真正解决，导致对中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
现行的信访制度作为一种正式制度，具有两个方面的职能：一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或者走访，反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或者建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊权利。
首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决一切问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
其次，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、伸冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着安慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
现行的信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责，归口管理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推委；而处理问题又要看领导的脸色行事，靠上级批示。各到还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因为工作不到位、责任不落实，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任。这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击，甚至政治迫害。少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果，其中之一，就是使信访成为了有效的社会总动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加；第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤消各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作；三是，也是最重要的，要切实保护信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决惩处。
在信访问题上，有四种有害的观点：
一是所谓的“刁民论”，上访的人就是刁民。其实真正的刁民是不上访的，他们会作出种种与法律对抗的坏事。
二是所谓的“破坏形象论”。其实更实质的是影响了领导个人形象乃至自己的升迁而已。
三是堵导倒置。一味地只是不让和阻止上访，而不去认真地抓问题的解决；矛盾的存在和积累在前，而群众的上访在后，怎么可以只“堵”而不查其“源”并“导”之呢？
四是少数领导干部有句口头禅：“你告，告到天上还要到我这里来。”，这实际上是打击报复的预告和警告。
中国的法律，有时硬，有时软。没有中央领导的批示就软，有批示的时候就硬；出下事情的时候就软，出大事情的时候就硬；不集中行动的时候就软，搞集中行动的时候就硬；涉及执法部门和政府官员的时候就软，涉及普通百姓的时候就硬；当事人不强硬的时候就硬，当事人强硬的时候就软。
在中国，很多有权处理案件的部门不论是公安、法院、检察院，还是纪委、监察以及信访部门，有一种最常见的传统做法，就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况：举报某个单位或者某个官员的举报信，经过层层批转，最后批转到了这个地位的领导或者官员那里，要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里，其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题，因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人，他们一损俱损，一荣俱荣，官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方，无异于给他们通风报信；指望那里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。
常言说：官有十条道，九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候，往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网，自己就象撞进网里的昆虫一样，越挣扎就越陷得深，最后摆在他们面前的只有两条路，最普遍的选择是打落门牙往肚里咽；而忍无可忍时，上访就成了唯一的出路。
一个人只要开始上访，就可能走上“越级上访”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力；换句话说，他孤身和当地强势力量站到了对立面，也必然遭到更大的打击。
各地的上访机关强调问题必须由所在单位解决，最可能出现的情况是：一个人被上级领导不公正对待后，上访后被告之，必须先与单位协商；很大上访者文化程度都很低，一不留神就错过了复查时限，就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下，上访者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候，常常会变本加厉。
国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权，不可能调查上访者的冤情是否属实；在工作流程上，还是会把问题转回当地政府部门处理，所以也有人把信访办称为“信转办”；于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计，上访问题90%得到了解决；而社会学家的统计表明，上访问题得到解决的，连千分之一都不到。
中国的上访呈上升趋势，上访问题积重难返，已经形成三个怪圈：
怪圈一：循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转，例行公事，衙门作风，终点又回到起点。问题始终得不到解决，甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。
怪圈二：“幸运上访”。上访、再上访，不断上访，终于幸运地遇到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访，上访越严重。而高层领导的干预，虽然在个案上有助于公正，这一方式却是非法的，流风所及，将会导致更多不公正的隐患。凡此种种，又构成一个新的怪圈。
怪圈三：纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定，哪个地方发生上访，特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力，迁就上访诉求，暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密，加以利用，制造事端，纠缠不休，又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣，有怪圈一才有怪圈二，又引起怪圈三。但归根结底，背后隐含的逻辑前提，是一个“青天假设”。
很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为，对此，一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权，这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”，上访成为别无选择；当权力的合法性更多地来自于“下面”，，下访也会不断多起来。至于擅权、滥权，与其说是分权的结果，不如说是集权的结果，在横向上和纵向上都是如此。
在横向上，权力过于向党委集中，特别是集中于党政一把手。权大于法，特别是党政权力干预司法的问题，严重伤害了司法体制的独立性，也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关，却成了制造纠纷的机关；本该是个消除民怨的机关，却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”，既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重，层层上访的现象就将永无休止。
在纵向上，权力过于向上集中，特别是集中于中央。权力自上而下，问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命，他首先考虑的是迎上所好，而把人民的诉求置于相对次要的地位，人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累，势必难以正确、及时地做出回应，乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步，才能下决心，而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责，那就向“领导的领导”反映，而“领导的领导”也不见得要对民意负责，于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高，“青天”的可能性就越大，于是乎层层上访，越级上访，而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑，平时也会倾向于无所作为，矛盾上交。
通过上访来解决问题，会损害司法权威。
基层党委和政府的不作为或胡作为，已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上，过多矛盾向中央集中，而中央又无力一一解决，会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候，中央的政治权威将愈显珍贵，不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后，将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚，在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝，但对中央还抱有无限崇敬和信任，以为地方官员违法乱纪是背着中央的，中央知道了绝对不会容忍，定会为老百姓主持公道。哪里想到，中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道，中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，如果上述建议得到实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的制衡相互，在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政，甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的，本来在法律上来讲，任何级别的行政首长既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚，但其实不然，几十年来，相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。
其实，上级心里很明白，自己根本无力应付不断增加的上访，所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。
随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。
道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？
当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。
就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。
16.6关于部门立法问题
在中国，有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下，少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利，也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。
部门立法，实际上往往是把自己的利益放在里面，这是立法大忌，很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利，又要分配调节各种利益，而首先应保护公民的基本权利，切不可限制甚至剥夺公民的合法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位，所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台，必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用，最大限度的减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，保证立法程序上的科学性和内容上的公正性。也就是说，部门立法格局不破，民众权益就难以在法律上得到保障。
行政部门、少数精英人士执掌立法话语权，是中国立法多年形成的一种“惯性”，也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语，使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求，甚至衍生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象。
民意本身是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，需要立法者进行适当的平衡，需要建立起合理的民意吸纳和反馈机制。要在更深的层次完善、改进、提升立法民主的动力，而不是部门、“立法精英”垄断立法主导权，轻视民众立法素质、拒绝民众利益诉求。
过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。
这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。
“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯性，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色”的立法博弈基调。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。
随着政治体制改革的升温，中国的“议会”——各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至“议会”手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。“议会”立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的立法格局，更重要的意义在于，民意能够通过“议会”这一通道，间接地介入和影响立法。不过，“议会”对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于代表们的法治素养和道德勇气。
行政部门通过“利益协商”、“院外游说”、“人情攻势”等手段，仍然能使一些部门色彩浓厚的立法蒙混过关。事实上，这也是“部门利益法制化”积重难返的一个重要原因。
在极端的情况下，缺乏民意基础的立法甚至会激化社会矛盾和冲突。较为典型的是，一些地方就敏感的拆迁问题建章立规时，省略了听证会等起码的民主协调程序，仅仅由政府部门一手承办，使城市拆迁的利益冲突无法在体制内得到妥善解决，反而演变成日趋激烈的社会对抗。
其实，立法听证、公布立法草案等等，仅仅是汲取民意的技术手段，更重要的是建立立法公开制度，彻底打开接受民意的大门，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，其效果是大打折扣的。
立法公开意味着立法的各个环节都向公众开放，允许民意介入，广纳各方建议，而不是闭门造车。
民意是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，复杂、杂乱的民意往往很难考量，而且可能冲击、破坏立法所要求的理性和平衡，如何有效预防民意的负效应，也是“民意立法”时代必须跨越的门槛。
近年来，中国立法过程中的利益博弈现象已经愈演愈烈，尽管不少人大代表也在尽力为民众利益呼吁，但是与强大的部门博弈力量相比，往往不具规模，收效甚微；而且这种个体性的呼吁更多的具体道德激情的色彩，并不能全面、准确地表达复杂多样的民意诉求。
对于部门立法者来说，为本部门谋求更多的利益实属必然，而民众利益代言人的屡屡缺位更使得前者的声音一家独大。在这种情况下，需要改变的不仅是有关部门，还需要建立保证多方公平对话的立法程序。
说到“霸王条款”，人们常常想到的是企业面对消费者的条款。其实，在政府制定的很多文件中，同样存在“霸王条款”，如很多管理条例实际上是“处罚条例”。
政令“霸王条款化”的表现是：公共权力的掌握者在政策制定中，不是最大限度地为公共利益考虑，不是最大限度地尽自身的公共责任，而是从最有利于自身利益、最方便自身管理、最少成本付出的思路着手，使政令安排完全服从于自身的利益意志，把公意和公益丢在脑后。
在我国现行的立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门起草提交立法机关和行政机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关行政部门制定并贯彻执行的。不可否认，由相关行政部门起草法律法规草案和制定行政规章、宏观政策有合理性的一面，行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由相关行政部门负责起草法律法规草案和制定行政规章也有不可避免的潜在弊病，那就是国家政策部门化。
所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。
国家政策部门化的集中表现。近年来，一些行政部门在制定宏观经济政策时，运用行政职权设立不必要的市场准入壁垒，扩大审批权限，在审批上重复许可与多重许可并存；甚至于亲自指定行业经营主体、市场价格和经营范围，进而在人事、分配、经营等方面对某行业进行不同程度的干预，从而不利于竞争机制的引入。
这类政企不分的行为极大地破坏了市场秩序，妨碍了生产要素在社会中的合理流动和优化组合，还造成严重的权力寻租现象。政府部门是市场公共产品，不能广泛地介入具体的市场行为当中，更不能以行政代替市场。
公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事情，除非法律另有规定的，行政机关最好不要通过行政管理手段去解决。
还有的行政部门人为的追求部门权力最大化，部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化，将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或者既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益造成严重挑战。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协调国家制定有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规都有强烈的部门色彩，带有保护部门利益，扩大部门权力的倾向。
由于目前旧计划经济体制下的部门分割的痕迹依然存在，加上部门保护的出现，政府管理职能被分散于多个政府机构，容易出现责任混乱，从而导致多头管理或者无人负责的现象时有发生。现实中，有的行政主管部门往往把政策制定权、分配资源、行政管理、行业监管带集于一身，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，而对行政事务管理所要求的成本控制、技术保障、安全标准、环境保护、能源节约、消费者权益等内容过问甚少。这样的部门职权不清、职能不明，根本不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望，更不符合现代行政法治的要求。
国家政策部门化存在的严重弊端。
一是不利于社会主义市场经济的持续健康稳定发展。社会主义市场经济本质上要求一个规则统一、发展均衡、地域广大的市场，然而有些部门在参与国家法律、政策制定时过于考虑本部门的的权力，为了本部门利益人为地制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门褴，扩大部门权限等等，再加上广泛存在的地方保护主义，使得国家政策在这种“部门保护主义”（条条）与“地方保护主义”（块块）之间造成政策的条块分割，整体的国家政策被条条块块分割阻断，不能很好的贯彻执行；而且不同的部门都在强化自己的利益要求，扩张自己的隔阂，政策冲突甚至相互指责和推委，国家利益和社会利益在这种“条条”分化中被消解和吞噬。
国家政策部门化带来的必然是政府权力的部门化，这就造成了政府与市场关系的错综复杂，由于政出多门，不同的市场要素归不同的部门管理，使得市场的诸要素之间如人才、技术、劳动、资源、能源等等，由于部门政策的阻隔不能合理地按照市场规律流动，无形中增加了市场成本和造成制度性、政策性障碍。正如有人指出的：部门以法律在管，国家以政策在放，国家政策再好，也无法超越国家权力部门化、部门权力法制化、利益化的格局。
二是不符合社会主义法治国家建设的基本要求。社会主义法治国家建设要求法制的统一性和体系性、政府的有限性与有为性、以及行政的法治性与责任性。部门化立法或立法的部门化，往往导致部门立法的效力反而高于国家法律法规，或者通过部门规章将国家法律法规架空，使得国家法律法规成为一纸空文，从根本上无视法治国家、法治政府建设的规范化、一元化法律体系要求，破坏了法制的统一。由部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执同时并存，将使原本膨胀的行政立法趋向混乱不堪的局面，造成法律与行政法规、法规与法规（不同部门参与制定的）、部门规章之间的冲突，破坏法律体系的等级有序、协调一致，损害法治的权威和尊严，背离法治精神。
行政部门超出公共行政的范围，自己过多地为本部门争取和设置权力，使得行政部门自由裁量权的空间太大，从而将国民权利和利益置于危险的境地。国家政策部门化也严重降低了行政效率，多个部门争着为有利可图的同一事项立法就导致部门之间职责权限不清，甚至在一些关系国计民生但是又无利可图的问题上相互推委，扯皮，使得管理重复，执法交叉，处罚重复，政府缺位的现象时有发生，而这也正是行政执法体制严重弊端的根源。最终将会演变成部门立法权限的异化；从维护国家利益与人民利益的公共权力，成为维护部门利益、集团利益、个人利益的手段；法律也从体现社会公平与正义的价值天平变成为立法者专横暴敛的工具。
三是成为政府机构改革的强大阻力。有的部门通过立法将部门利益通过合法正当途径装进法律法规中，更有甚者直接利用规章制度制定权限，制定保护部门利益的规范性文件来规避更高价位的法律法规。政府机构的设置不是严格按照科学的行政管理要素，而是通过人为的“手工操作”、“幕后协商”来进行。历次行政机构改革一次次落入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性怪圈，根本上就在于部门保护主义，在于行政机构设置上的科学化、部门行政职权的法定化、人员编制的精简没有根本实现。
有的部门通过部门立法来设定许可、扩大审批权限、增加收费项目等方式，并以此为借口堂而皇之地向国家要求增扩人员编制、增加办公经费、提高工作待遇等条件，造成国家权力异化和公共权力的流失，最终将出现行政权力的部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化的恶性怪圈，形成一个攻守同盟的既得利益集团：台上有人唱戏，台下有人鼓掌，台后有人指挥操纵的场面，机构改革和精简人员就变得阻力重重，步履维艰。
四是对社会公正和社会和谐构成严重挑战。经过多年的改革开放，市场经济给我国带来巨大的国民财富的同时，其市场的弊端或者“坏”的市场经济成分也越来越明显。一些改革的设计者、理论支持者、对改革翘首以盼的广大人民最不愿意看到的情况出现了：政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化。国有资产的流失、城市拆迁中的官商勾结、农村土地征用中的政府与市场错位等问题的背后都可以看到这三种权力的异化现象。这种权力异化危害巨大，它不仅阻碍市场经济的发展，也严重损害政府形象，在政府与民众之间制造矛盾并不断激化这种矛盾。社会各阶层的收入差距越来越大，然而大部分的垄断利润并未收归国有，而是转化为部门和企业利益，最终加剧了社会分配不公平，破坏了社会的和谐。
追寻近年立法的进展，如物权法、劳动合同法、企业所得税法、反垄断法等，会发现不同法律或其草案的背后，几乎都有一个共同点，即不同利益主体的博弈。
依法办事，即是公平。而在初始法条制定中体现公众利益，平衡各方博弈，方能达到“正义”目标。由法律正义保证实质正义，法律本身的程序公正必不可少。
近年立法过程中的多方利益博弈看似混乱，但“也推动了法律的改进”。
而在立法博弈中，如何让不同的利益主体具有与其利益相称的影响力，仍面临考验。其中，“部门立法”存在的“部门利益法定化”的问题，有可能伤害到公共利益，愈发引人关注。
作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。