官场文化与潜规则 第83节
四是人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，不仅要参与改革，而且更要求分享改革的成果；
五是行政管理体制改革不仅要考虑国内的情况，而且受国际形势变化的影响，要求更高了。
目前最大的问题就是行政体制在某些地方有明显的向旧体制复归的趋势。不少部门为了强化部门利益，取消一些鸡毛蒜皮的事项审批权，但却在更重要的方面加强了权力；中央和地方财权和事权方面的矛盾突出。事权在法律上没有明确的划分，这反过来又诱发了地方政府增加审批权和收费渠道的行为。
22.8关于体制改革问题
邓小平说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”而政治改革的其中一个目标，就是“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”要使民主制度和法律具有权威，起码需要厉行宪政，实践分权制衡的政治原理，只有这样才有可能使任何个人、组织和机构都无法破坏民主和法治。
1980年8月18日，邓小平在中央政治局会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，对政治体制的诸种弊端提出了改革的意见。邓小平的这个讲话影响很大，成为我国政治体制改革的纲领性文件。1987年中共十三大肯定了邓小平的这个讲话，并且明确将政治体制的弊端归纳为三点：一是权力过分集中；二是官僚主义严重；三是封建主义影响远未肃清。
权力过分集中是我国现行政治体制弊端的总根源。因为：
第一由于权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍集体智慧的发挥。历史一再证明，权力过分集中与个人专断没有不可逾越的鸿沟，常常造成决策的失误。对权力过分集中如不限制，象“文革”这样的悲剧也不能保证不再重演。
第二由于权力过分集中，必将滋生官僚主义。一方面表现为高高在上，滥用权力，脱离群众，墨守成规；一方面表现为临时机构激增，行政机构臃肿庞大，因人设庙，人浮于事，不讲效率，决策缓慢，内耗惊人。
第三由于权力过分集中，造成多年来党政不分，以党代政，以政代企等现象。许多党组织事无巨细，包办一切，以党的职能代替国家职能，以党委、党组代替行政首长负责制，各级党组织也对同级人大、司法机关工作干预太多。结果使党组织陷入事务之中不能自拔，缺少考虑大政方针的时间和精力，削弱了党的政治领导，降低了党在群众心目中的威信。而政府部门对企业统得太死，常常又限制了企业的自主权。
第四由于权力过分集中，从而产生特权思想和等级观念，有些党性不强而又大权在握的领导者凭借职权，大搞不正之风，捞取各种利益。而封建社会崇尚终身为官、官贵民贱的思想没有得到彻底批判，建国以后一直没有明文规定解决干部领导职务终身制问题，则在权力过分集中的掩护下得以滋长，至今不易解决。
第五由于权力过分集中，导致某些下属干部对主管上级的“愚忠”，形成个人崇拜和家长制作风，在某些干部层中形成一级隶属一级的关系网和“依附关系”。其结果必然是造成某些部门政治体制的保守性。
由此可见，我国现行政治体制弊端以权力过分集中最为严重。但是，这种弊端产生的原因是什么？为什么建国多年一直没能得到很好的解决？
权力过分集中与我国历史上长期的封建专制传统有关。自秦始皇建立了统一的中央集权的专制统治以后，历代王朝无不仿效本加以强化，这种皇帝独裁、官僚政治、等级特权、文化专制是专制统治的对象特征。今天封建制度被推翻了，但封建主义遗毒尚未彻底肃清，给人们的危害是多方面的。
权力过分集中与我国历史上多次强调党的集中统一有关。党在民主革命时期进行武装斗争，实行集中统一领导是必要的。建国后在某些时候和情况下强调集中统一也是必要的。但不看情况的变化，一味强调集中统一，则是不可取的。过去中央和地方分权，没有涉及党同政府、经济组织、群众团体职权划分问题。政治体制没有适应国情的变化而转变，因而用战争时期的方法搞经济大跃进，以阶级斗争为纲搞政治运动则是必然产物。
权力过分集中与共产国际时期实行的各国党的工作中领导人高度集权的传统有关。
权力过分集中与我国历史上盛行的家长制有关。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，革命队伍中的家长制作风，除了个人高度集权外，还使个人凌架于组织之上，组织成为个人的工具。
权力过分集中，与我们长期错误地认为社会主义制度和计划经济管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。各级党政部门都管了许多不该管的事情。而且“在加强党的一元化领导”的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记。
权力过分集中与我国没有严格完善的政治制度，以及对其重要程度缺乏认识有关。由于长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒及其他种种原因，我们没有把党内民主和国家政治生活的民主制度化和法律化，这就使党和国家政治生活中的集体领导和民主制原则不断受到削弱和破坏。
权力过分集中的危害是多方面的，由于又有官僚主义、封建主义夹杂在一起，从而使它的危害越演越烈。
体制改革涉及三个方面：经济体制、政治体制、社会体制。
中国的体制改革，特别是经济体制改革在经历了重重困难之后，已经取得了重大成效。但随着中国经济社会的加速转型，各种体制性障碍也日益突显，如何尽快构建融“政治体制改革”、“经济体制改革”、“社会体制改革”于一体的“三角形”体制改革体系，已经成为新时期经济社会发展的急迫任务。
政治体制、社会体制问题，已经成为当前经济体制改革以至经济社会发展的主要障碍，点、线式的改革必须尽快走向“三角”型的改革。在这个“三角”型的改革布局中，政治改革的主要目的是解决“执政”问题；经济体制改革的重点在解决“效率”问题；社会体制改革则侧重于解决“公平”问题。目前的体制改革还只能是“不等边”三角形，经改边长，政改边短，社改边尤其短。“三角形”体制改革的归路，应该是从“不等边三角形”到“等边三角形”，总体目标是政治、经济、社会的圆满和谐、协调发展。
“三角形”体制改革中的几个问题：
一是当前政改的核心是党政关系问题。解决执政问题始终是“三角形”改革的核心问题，理顺党政关系又是核心的核心。执政不等于行政，政府才是行政的主体。理顺党政关系的主要任务是解决党政职能不清、机构和分工重叠、责权不统一等问题。党应该通过扩大党内民主，推进整个社会的民主化进程，并通过法治的渠道，将自己的主张通过法定程序成为国家意志，领导政府行政，而不是通过人治，或者仅仅靠主要领导个人的权威来实现。
二是政治信仰与社会信仰相彰显。任何一个国家和民族，仅有政治信仰是不够的，执政党的政治信仰不能代替社会信仰。要根据本国的传统的主流文化，形成有特色的社会信仰，并利用这个社会信仰来治理国家。
三是依法治国、以德治国，首先要做到依法治党、、以德治党。在推进“三角形”改革中，应该把法治与德治放在同等重要的位置上考虑。这既是新的历史条件下加强党的执政能力建设的基本要求，也是新时期全面体制改革的重要前提。
四是适度的民主、高度的法治。民主与法治是现代文明国家制度建设的两块基石，作为一种改革方向，民主要适度超前，法制是民主的确认和保障。民主具有阶段性处于改革转型期的今天，由于法制不健全，国情比较复杂，民主不能走得太快，不能以最终的民主要求来审视现状，也不能以目前的民主原则来解决历史遗留问题。目前我国基层各种问题的解决，除了要有民本思想、民主意识外，还要有法制观念，不能简单以民主手段解决法制不健全带来的历史和现实问题。
五是要坚持公平与效率原则。公平与效率是社会主义市场经济的两大准则，在改革初期，针对计划经济的弊端，我们倡导效率优先、兼顾公平的原则。在经济发展到一定程度后，改革的天平应该向公平一边多倾斜一些。
六是要善待改革者。这一点在当前这个阶段非常重要。进入全面的“三角形”改革后，改革难度将越来越大，体制的、制度的、人为的障碍——即所谓“雷区”必定越来越多。不能将体制的问题、制度的问题归罪于改革者，不能将应该由社会和体制承担的责任转嫁给改革者。
22.9关于政治制度改革
政治制度改革本身需要长期的磨合，需要其他方面尤其是经济条件和社会条件的配合。能不能解决中国的权力扩张和腐败问题，还很难说。由于政权整合已经成为维持社会有效运转的唯一支柱，它的力量不但不能被削弱，还必须得到加强，这就是政治权力在社会生活的触角越来越深入的内在动因；改革不能根本性的触及对象，而只能迂回曲折地整边补角，这就是中国政治改革的悖论所在。
从某种意义上说，对外开放是为了吸收国际上先进的东西为我所用。吸收的东西分三个层次：器物层次、制度层次、观念层次（也可以说是文化层次）。
许多政治体制中暴露的问题正是源于干部人事制度的弊端，因此，干部人事与人才制度改革将成为政治体制改革的核心。
政治改革能不能启动、中国能不能走出现时僵局和历史轮回，就在于能否出现新的、有竞争力的温和渐进的政治理论和主张。
中国现在的政治结构完全是自上而下建构的，中央权威是维系这种体系及其认同的根本纽带；全民政治认同迭经损折，没有通历政治参与的强化。此时，不管是启动自下而上的民主化进程，还是突出中间的地方化联邦化进程，都意味着原来的政治结构解体。一方面，中央政权主观上决不可能认同这种自我毁灭的行为；另一方面，客观上社会在旧权威丧失，新权威待立之际，也必然出现权威真空，可能致中国于政治危机之中，并且可能爆发全面的社会危机。
在中国，所有的反中共化进程都不可能获得中共支持，都只能在中央政权严重衰弱之后才有启动的可能。
要启动中国的政治现代化进程，就必须设计出不会致中国于动乱的方案，即必须在顺应中央化结构、保持中央权威的方向上进行。
根据吴思先生的潜规则理论，在中国社会，政权及其人格代表（执政者）与其代理人官僚群体可分别为两个不同的利益主体。对民权民利的具体侵害，主要是各级官僚由自身利益驱使的作为，它并不符合政权本身追求稳定性、延续性的根本利益。官僚群体能够背离政权及执政者而操作自我利益，关键在于它拥有代理权力执行的地位、握有相对于执政者和民众双方的资源和信息优势。因此，在传统社会民众往往“只反铁外官，不反皇帝”，这在大多数时候都是较优选择。
执政者在当前能否有效约束其代理人的关键是能否打破官僚群体的信息垄断和上下封锁，这需要借助于上下沟通，实行“信息民主”，放宽媒体的言论尺度，将舆论监督集中在官僚群体的权力侵害、以权谋私行为上，暂时不涉及政治体制。
由于以“反腐败，求公正”为号召，民众诉求可以不涉及政治制度，不指向最高执政者，政治进程将被限定在一定范围内，可望获得政权高层认可；由于民众和执政者有着共同的对手——腐败官僚，从人的需求层次理性而言，在实际侵害者有可能解决还没有解决之前，民众的自我意识不会将矛头指向支持反贪官的皇帝。
从经验看，政治进程一旦放开，似乎就会呈现一种自我加速的趋势，政府、民间都无法控制，只能眼睁睁地看着它走向极端。
中国政府的考虑是：既然政治过程一旦开放就会自我加速，走向极端、走向中央权威丧失，那还不如把它放一放，集中精力安安静静地埋头搞经济；只要经济搞好了，人民普遍满意了，到时候再谈政治，就可能拥有一个较为宽松、易于妥协的环境基础。
由于权力腐败猖獗，由于体制内缺少制衡腐败的有效手段，由于社会本身还没有成长出足以抵制权力的资本力量，中国的改革正处于危险期，路越来越难走。
虽然任何发展中国家的经济市场化，工业化过程都不可避免伴随大量政治腐败和贫富分化，不可避免引致社会普遍不满，但只有权威政体国家，这种不满才无处宣泻，只能转化为对政权合法性的怀疑，必然加强社会结构的刚性，加剧社会和政治危机。政治合法性的削弱也必然导致政府行为有效性的削弱，无论改革、发展还是稳定，都可能越来越难以持续，这才是当前模式难以持续的根本原因。
造成中国当前社会结构刚性的因素来自两个方面：一是自由民主主义的“民主即行”主张和理论；二是权力腐败难以抑制。后者导致了普遍的社会不满即使原地不动也难以维持。中国问题的政治出路，就是要着眼于解决这两大难题，在左右之间设计出一条新路。
政治进程离不开压力，没有压力就没有动力。单靠既得利益者的施舍，社会难以前行。但是，压力并非越大越好，而要适度；更必须讲究策略、考虑力量对比。只有在力量上占据优势，改革才能推进。当今中国社会能否启动政治进程的决定性力量是中央权威，只有中央权威认同，改革才可能启动；只有执政者和民众联手，改革才可能推进。如果将改革目标直接对准现行政治制度，在中央政府的压制下，这种改革将看不到启动之时；在政权和官僚们的联手压制下，社会自发的进程也会困难重重。
政治经济制度改革的必要性，根源于原有制度对现实变化的不适应，或者是不支撑新的社会目标。
中国的改革必须在实践中摸索适合自身约束条件和发展目标的具体模式。政治制度的成功，必须能够与社会环境协调适应。后发展国家的制度引进，只能引进西方制度演进的最后成果，无法引进社会演变的整体过程。因此，中国制度改革的目标模式，主要应靠自己摸索，创造，西方国家的成形之作，只能作为参考。
中国未来的制度模式决不会仅仅是自由主义的。自由主义视自由为最高价值和唯一标准，将自由主义价值与西方制度模式绑紧在一起，捆绑销售。这种做法限制了制度创新的操作空间，使“全盘西化”成为必然选择。中国改革在价值上要兼顾多重目标，在结构形式上要适应具体国情。这样一种制度演变和创新，并非单纯按图索骥的生产制造，而是从研发到生产的整体过程，当然只能“摸着石头过河”，不能期望一步到位。
改革是一个由此及彼的过程，“此”是现状，“彼”是能够实现富民强国和现代化目标的制度模式。中国改革的目标模式，只能在具体的约束条件下，在针对现实问题的反复试错中摸索，即使针对每一阶段性目标，也有一个由此及彼的过程。
改革是手段，而非目的，目的是民富国强、实现现代化。因此，改革必须兼顾社会多重目标，不能不惜代价、不顾一切，这正是改革艰难之所在。改革以民富国强为目的，所以它不能将社会多荡、国家竞争力的大幅衰落为赌注。
另一方面，改革也是社会利益的调整过程，其进程和方向取决于社会力量的对比。按照经济学新制度学派的观点，制度变迁都是社会强势集团主导的。宪政民主制度之所以普遍盛行于西方，是因为它符合了市场社会最强大的利益集团的政治需要。随着东方国家经济全面走向市场体系，随着市场力量的日渐壮大，东方国家的政治制度也好子迟或早会走上类似宪政民主的轨道。
在当前中国社会的力量对比格局下，改革只能自上而下展开。由于政权体系对社会稳定的高度敏感，改革只能在不改变根本性力量对比，不危及基本稳定的前提下启动。这样的改革只能是渐进。
渐进改革成功的条件之一是社会能够拒绝激进，包括能够抵制激进理论对民众的诱惑与鼓动。正是在这种意义上，作为当前思想界主流的自由主义理论，虽然与改革取向具有某种价值上的一致性，但在客观效果上，却成了渐进改革的一大障碍。
中国的命运祸福系于能否持续保持政治稳定；在现行体制和国家社会格局下，最有能力对政治稳定造成致命打击的就是高层的权力斗争。中国之乱患，不在体制之外，而在体制之内。如果在机遇和危险并存的关键时刻，中国陷入了纠缠不清的高层内斗的话，那么，不但26年改革开放的成果可能毁于一旦，甚至可能从此陷入万劫不复。
政治权力能否在长期稳定中实现和平更替，这本来是权威政体的最大难题，也是民主制度相对而言的最大优点。现在，从改革开放以来的经验看，中国似乎已经以规范化、制度化的方式，较有保障地解决了这一根本性的难题。
中国的权威政体关键是必须保持对现实变化的高度敏感，不墨守成规，一切从实际出发，勇于革新；既不“照搬西方政治体制的模式”，又能虚心“借鉴世界先进的政治文明成果”。权威政体的“现代退让制”比之西方国家的民主选举制还有其明显优势。“突然子制”选出来的国家领导人，往往都是久经考验、能力卓越的治国之士，而绝不可能是只擅长哗众取宠的明星。国家领导人的高素质保证，在权威政体下具有极其重要的意义。
中国领导人的权力交接，淋漓尽致地发挥了合议制政治的优点。即，事先指定并培养下一代领导人，使其深刻认识世界趋势，并在外交、政治、国防、经济领域中积累经验，从而预防国政混乱与国家彷徨的问题。
从政治改革是否具有可操作性的角度来看，选择政治改革的目标必须具有很强的现实性，也就是说，要解决目前所面临的最棘手的、并且是根源性的问题，一项重大的政治改革的目标应当是解决一系列相关的问题。从这个角度上说，建立一个民主的改革财政制度可以考虑为中国政治改革的优先目标。
首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员的腐败、政府权威减弱等。而这些都与中国公共财政制度的不完善有很大关联。
其次，公共财政的政府有效介入经济和政治之间，较之其他一些政治改革的入口较少敏感性，也容易操作。
公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。公共服务的范围随政府的能力大小而定，但基本上都要包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等。没有公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。而预算是政府运作的血液，控制预算就是制约政府的最有效手段。公共财政制度改革需要保障公民的预算权。
官员为何漠视政改
此据《北京日报》报道，以培训中国高中级官员为使命的中央党校，曾颇有针对性地设计了“中国社会形势分析与预测”课题组，中央党校此次调查显示，在中国政治体制改革取得成效的决定性因素中，被官员们排在前三位的因素依次是：“进一步转换行政机构职能”(38.4%)、“加大反腐败斗争力度”(17%)、“处理好党政关系”(19.0%)。而“扩大党内民主”、“提升人民代表大会的作用”、“严格推行干部任期制”、“精简党的机构”、“强化舆论监督”等对中国政治改革更具实质意义的因素，则受到领导干部们的冷遇。
其实，这个调查结果一点也不意外，处于中国决策层之下的各级官员，就是一个庞大的既得利益集团。中国大陆经济改革，政治保守的历程，已经把当今社会推向了一条权力垄断市场条件下的不平等竞争道路。掌握权力资源的大小官吏，正好趁经济转型时期权利义务关系失调和社会结构大变动的失序之机，凭借对政治、经济、文化资源的垄断，把手中的特权转化为生产金钱的机器，各职能官员政经合一，相互利用，合伙营利，已经形成了一个凌驾于社会之上的权贵资本阶层。他们中不少人贪污腐败，日进斗金，并假各种改革开放名义，通过各种途径，将公有财产据为已有；不少人的资产多达千万、亿万，公众媒体上三天两头都有被揭露出的报道。当今中国，已经形成一种相对稳定，约定俗成的“权力交易市场”。这就如同西方自由资本市场条件下那种资本所有者合伙经营，按股份大小占有企业资本，分享剩余价值那样；在中国权力资本市场条件下，各层官员合伙执政，按权力大小瓜分公有财产，分享剩余价值。他们用“人民公仆”的金字招牌为“免费证券”，在一切社会资源领域“通吃”免费大餐。各级官员不仅暗地权力寻租，而且阳光工资一调再调。他们穿名牌、戴名表，吃喝玩乐，公费疗养，公费旅游，出国观光，各地考察，即使调息、养病都由国家统包，大把、大把花钱，从不受纳税人的制约。更具讽刺意味的是，他们还要“谆谆”教导人民，西方的权力制约国家，是为少数人服务的剥削制度，而他们才真正代表“全心全意为人民服务”的社会公平。这样的制度还需要改革吗？保持这样的制度稳定，才是他们最大的心愿，完善发展才是今后的方向。只有这样才能保证他们的“少数人通吃”法则不变。因而他们才漠视民众对社会制度公正性的渴望。由此一来，由于权贵阶层漠视政改，对民众利益不断挤压，社会始终处于一种恶性循环之中：权贵阶层凭助公共权力挤占下层民众的权益，公正分配与调节社会资源的机制失衡，贪婪的权贵阶层与下层民众之间形成强烈的官民对立、贫富对立格局，外部性的制约因素导致大量贫困人口处于生存难境。这种公众感觉和国家宣传的截然背离，反衬了官方“太平盛世说”的虚假。
眼下，中国社会发展不平衡的现象日益凸显，就业、社保、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等问题尤其突出，收入分配差距扩大导致各种矛盾累积。与此同时，中国民众的民主意识、自由意识、参与意识、维权意识等普遍增强，和对民主变革的要求十分迫切，以及对社会腐败的一致公愤，已经到了无可复加的地步。
然而，由于不受任何社会力量制约的权贵阶层，是不平等竞争市场上的最大受益者，他们恰恰站在了公众期待的反面，对中国民主化改革本能地持消极或反对立场。对内，他们无视民众怨声载道，因为民间不满的愤怒指向的是中国和政府的整体，而不是他们个人；对外，他们不惧怕国际舆论批评，因为代表共产国家形象的是胡温几个领袖，丝毫也消减不了他们的官位与权力。他们需要的正是在不受制约的权力和没有法治的市场条件下，“两合水”里“浑水摸鱼”，大发横财。腐败透支的是整个国家的公民利益和胡温领袖们的执政资本，肥得却是他们在官一时的腰包。所以他们需要的是“缓政改”。腐败才能维持他们“通吃”社会资源大棋局的稳定。
22.10关于问责制的问题
在我国，国家一切权力来源于人民的授权和委托；政府官员受人民的授权管理国家和社会事务，官员必须对人民负责，这是问责制产生的法理性基础。问责制虽然外化为具体的责任形态，但其实质却是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。因此，问责制体现了“有权必有责、用权受监督、过错受追究”的精神，使政府由“强势政府”迈向“责任政府”，是当代政治的发展方向，是建设社会主义政治文明的重要目标。
近年来，一些地方的“问责”实践虽然有很大的进步，但“人治化”色彩很重，更多的问责是建立在领导个人意志的基础上。虽然被问责的官员犯的有可能是对民众的过错，但实施问责的压力来自于上级领导，因此仍然属于“下对上负责”的范畴。换个角度说，也就意味着领导如果重视，自然是有责必究；如果领导注意力转移，就是该追究的也可能不了了之，使问责往往徘徊于暴风骤雨和轻描淡写之间。从深层意义上讲，它还可能带来负面效应：问责成了领导个人操纵的工具，变相地强化了领导的个人权威；而制定或实施一些明显与现行法规相抵触的举措，无形中又削弱了法律的地位。这种形态的问责是典型的“行政性问责”。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责。
民主是责任的前提，一个专制政府是无责的；民主是责任政府的应有之义，也只有责任政府才会自觉地推进民主。
问责制的三种情况：
有责任但无责任人
在各种各样的政治和行政废弛情形中，常常可以见到“有责任但无责任人”的现象。
有责任但无责任人”在晚清有着典型的表现。百多年前的康有为，在他的《官制议》中痛心疾首地斥责当时的情景“乃以四万万人之大国，无一人有国家之责任者，所谓国无人焉，乌得不弱危削亡哉？”偌大一个国家，议政者多，“义愤者多”，但就是没有真正负责任的人，人人都可以堂而皇之、理由充沛地视责任为他人之义务，而与自己无涉。因此，尽管国家的责任“诉求”历历在目，但就是落实不到具体的官员身上，无人承担具体的、明确的职责，以致于在一个即将倾倒的大厦下面，官员们不是袖手旁观，就是站着说话不腰疼。正是这种“有责任但无责任人”的状态，为清朝种下了最终灭亡的种子。
苏联的垮台也是“有责任但无责任人”现象的很好例子。实际上，无论是苏联共产党的政治教条，还是其发达的国家官僚体制，无处不有“字面”的责任，但就是难有责任的落实，难有责任与具体官员牢不可分的联系。“责任”于官员而言，是国家的事情、公家的事情，而不是自己的事情。
“有责任但无责任人”的现象，生动地揭示了政治与行政过程中客观的责任诉求与主观的责任认同之间的巨大差异：国家的责任诉求不会自动转换成官员的责任认同，要建立起两者之间的直接而牢不可分的联系，有更多的工作要做，而绝非简单的责任诉求设定。国家的责任诉求与官员责任认同之间之所以会发生各种各样的分离，有多种原因，其中有些是因为责任实现机制的扭曲——如康有为所揭示的“当今中国能达于上者有权，不能达于上者无权”，这种权力高度集中、垄断的体制，在制度和道义层面上取消了官员的责任意识和道德感，表面神气活现的官员事实上不过是敷衍塞责而已。官员主体性、主动性的丧失，本质上抑制了官员履行责任的内在冲动，因此即使是在政治效忠不变的情况下，被动的官员也难以承担其应该承担的责任。
形式责任与实质责任
犹如正义有“形式正义”和“实质正义”之分一样，在政府责任领域，应当区分“形式责任”与“实质责任”，此两种责任形同而实异，有时甚至是互相冲突的。两种责任形态的划分应当成为责任制的基础之一。
“形式责任”是指机构、官员所承担责任的外部表现形式，如按时报告，及时出现在特定场合，及时发布应当发布的指令等；这种责任具有特定的检验标准，是常态情况下检验官员履行责任状态的工具。
“实质责任”则是依据政府的根本责任与义务而来的关乎政府、官员根本职责的责任要求。由于政治与行政实践的高度复杂性，尤其是在“形式责任”无法追究的情况下，“实质责任”对政府、官员职责履行情况的衡量是一个有用的工具，也具有重要的意义。
官员职责履行不仅是形式上的，更是实质上的，不仅需要具备程序性价值，更要有上升良知。这样责任制才会给公众带来真正的福利和价值，才会成为净化社会风气、改善社会成员间关系的方式和手段。
权责分离与合理不负责
在“责任政府”理念日盛一日的情况下，不问责是不可能的，但乱问责也不是办法。问什么责，问谁的责的问题并没有随着“理念”的显现而自然地解决。在中国式的“从众”心理作用下，问责制似乎大有包治官场白病的架势，其功用被一些人所夸大、误用和滥用。同时也不排除问责制有时会成为某些官场“油子”的挡箭牌，从而弄不好会成为“权责分离的问责制”——即在没有建立有效责任关系的情况下，而滥用问责制，造成责任承担和归属的随意和混乱，客观上会再次强化权力、权利与责任的分离，从而严重背离问责制的初衷。在随意处置“无责责任人”的情况下，权势最大的官员自然会利用自己的强势地位而揽功诿过，形成“权责分离的问责制”，问责制被当成掩盖官场黑幕的工具。
问责制的异化还可能发生于最大化的“形式履责”而造成社会资源和政府履责成本的扩大化。在无法穷尽一切可能的情景而制定出包揽所有情况预案、同时又无法消除责任承担和追究等级制的情况下，所有责任关系人对可能的责任情景的预防性处置自然是最大化、最极端化的“形式履责”，而意图堵塞日后任何可能的责任追究。为此官员不惜消耗尽可能多的社会资源和财富，把“形式履责”的架势拉得大大的。在这样的情况下，本来发端于减少和降低社会损失的责任制，却将导致新形式的社会资源的无意义的消耗。
以上种种所谓的“问责制”本身并无优于任何“无人负责”的状态——“无人负责”是人与责任的分离，而乱问责，其实是适当的责任与适当的人分离；虽然形似矫枉过正，事实则是形异而实同，都难以建立政府和官员真正的责任、责任意识和责任道德。
“合理不负责”的理念和制度提倡在责任与官员之间建立直接的联系，在官员所具有的权力和所承担的责任之间建立直接的联系，在官员自身的权力和权利之间建立联系，形成具体、清晰、直接的权——责——利的协调统一。在责任追究方面，不仅要体现权责相符原则，而且也要区分“可承担责任”与“不可承担责任”的不同。对“不可承担责任”则需要建立问责制意义下的“免责条款”，免除官员日常工作的后顾之忧，形成正向激励，诱导官员合理化地履责，从而实现社会综合效益的最大化，而非官员职位安全的最大化。对一些不可预料和显然超出人力控制能力范围以外的“事件”，则应当慎用问责制，从而建立起官员内心里的履责道德意识和职业良知，同时也应当尽可能使“问责制”成为官员职业生涯的“交通规则”和指路明灯，从而使官员成为问责制的主人而不是问责制的奴隶。
在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等，该官员就会立即公开道歉，或者辞职；情节严重的还将导致其上司公开道歉，或者辞职；若是葬影政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还可能导致内阁官员整体辞职。
问责制一直被外界视为现行体制下提高执政党执政能力、强化权力监督、落实“有权必有责”原则的重要手段。
五是行政管理体制改革不仅要考虑国内的情况，而且受国际形势变化的影响，要求更高了。
目前最大的问题就是行政体制在某些地方有明显的向旧体制复归的趋势。不少部门为了强化部门利益，取消一些鸡毛蒜皮的事项审批权，但却在更重要的方面加强了权力；中央和地方财权和事权方面的矛盾突出。事权在法律上没有明确的划分，这反过来又诱发了地方政府增加审批权和收费渠道的行为。
22.8关于体制改革问题
邓小平说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”而政治改革的其中一个目标，就是“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”要使民主制度和法律具有权威，起码需要厉行宪政，实践分权制衡的政治原理，只有这样才有可能使任何个人、组织和机构都无法破坏民主和法治。
1980年8月18日，邓小平在中央政治局会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，对政治体制的诸种弊端提出了改革的意见。邓小平的这个讲话影响很大，成为我国政治体制改革的纲领性文件。1987年中共十三大肯定了邓小平的这个讲话，并且明确将政治体制的弊端归纳为三点：一是权力过分集中；二是官僚主义严重；三是封建主义影响远未肃清。
权力过分集中是我国现行政治体制弊端的总根源。因为：
第一由于权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍集体智慧的发挥。历史一再证明，权力过分集中与个人专断没有不可逾越的鸿沟，常常造成决策的失误。对权力过分集中如不限制，象“文革”这样的悲剧也不能保证不再重演。
第二由于权力过分集中，必将滋生官僚主义。一方面表现为高高在上，滥用权力，脱离群众，墨守成规；一方面表现为临时机构激增，行政机构臃肿庞大，因人设庙，人浮于事，不讲效率，决策缓慢，内耗惊人。
第三由于权力过分集中，造成多年来党政不分，以党代政，以政代企等现象。许多党组织事无巨细，包办一切，以党的职能代替国家职能，以党委、党组代替行政首长负责制，各级党组织也对同级人大、司法机关工作干预太多。结果使党组织陷入事务之中不能自拔，缺少考虑大政方针的时间和精力，削弱了党的政治领导，降低了党在群众心目中的威信。而政府部门对企业统得太死，常常又限制了企业的自主权。
第四由于权力过分集中，从而产生特权思想和等级观念，有些党性不强而又大权在握的领导者凭借职权，大搞不正之风，捞取各种利益。而封建社会崇尚终身为官、官贵民贱的思想没有得到彻底批判，建国以后一直没有明文规定解决干部领导职务终身制问题，则在权力过分集中的掩护下得以滋长，至今不易解决。
第五由于权力过分集中，导致某些下属干部对主管上级的“愚忠”，形成个人崇拜和家长制作风，在某些干部层中形成一级隶属一级的关系网和“依附关系”。其结果必然是造成某些部门政治体制的保守性。
由此可见，我国现行政治体制弊端以权力过分集中最为严重。但是，这种弊端产生的原因是什么？为什么建国多年一直没能得到很好的解决？
权力过分集中与我国历史上长期的封建专制传统有关。自秦始皇建立了统一的中央集权的专制统治以后，历代王朝无不仿效本加以强化，这种皇帝独裁、官僚政治、等级特权、文化专制是专制统治的对象特征。今天封建制度被推翻了，但封建主义遗毒尚未彻底肃清，给人们的危害是多方面的。
权力过分集中与我国历史上多次强调党的集中统一有关。党在民主革命时期进行武装斗争，实行集中统一领导是必要的。建国后在某些时候和情况下强调集中统一也是必要的。但不看情况的变化，一味强调集中统一，则是不可取的。过去中央和地方分权，没有涉及党同政府、经济组织、群众团体职权划分问题。政治体制没有适应国情的变化而转变，因而用战争时期的方法搞经济大跃进，以阶级斗争为纲搞政治运动则是必然产物。
权力过分集中与共产国际时期实行的各国党的工作中领导人高度集权的传统有关。
权力过分集中与我国历史上盛行的家长制有关。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，革命队伍中的家长制作风，除了个人高度集权外，还使个人凌架于组织之上，组织成为个人的工具。
权力过分集中，与我们长期错误地认为社会主义制度和计划经济管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。各级党政部门都管了许多不该管的事情。而且“在加强党的一元化领导”的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记。
权力过分集中与我国没有严格完善的政治制度，以及对其重要程度缺乏认识有关。由于长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒及其他种种原因，我们没有把党内民主和国家政治生活的民主制度化和法律化，这就使党和国家政治生活中的集体领导和民主制原则不断受到削弱和破坏。
权力过分集中的危害是多方面的，由于又有官僚主义、封建主义夹杂在一起，从而使它的危害越演越烈。
体制改革涉及三个方面：经济体制、政治体制、社会体制。
中国的体制改革，特别是经济体制改革在经历了重重困难之后，已经取得了重大成效。但随着中国经济社会的加速转型，各种体制性障碍也日益突显，如何尽快构建融“政治体制改革”、“经济体制改革”、“社会体制改革”于一体的“三角形”体制改革体系，已经成为新时期经济社会发展的急迫任务。
政治体制、社会体制问题，已经成为当前经济体制改革以至经济社会发展的主要障碍，点、线式的改革必须尽快走向“三角”型的改革。在这个“三角”型的改革布局中，政治改革的主要目的是解决“执政”问题；经济体制改革的重点在解决“效率”问题；社会体制改革则侧重于解决“公平”问题。目前的体制改革还只能是“不等边”三角形，经改边长，政改边短，社改边尤其短。“三角形”体制改革的归路，应该是从“不等边三角形”到“等边三角形”，总体目标是政治、经济、社会的圆满和谐、协调发展。
“三角形”体制改革中的几个问题：
一是当前政改的核心是党政关系问题。解决执政问题始终是“三角形”改革的核心问题，理顺党政关系又是核心的核心。执政不等于行政，政府才是行政的主体。理顺党政关系的主要任务是解决党政职能不清、机构和分工重叠、责权不统一等问题。党应该通过扩大党内民主，推进整个社会的民主化进程，并通过法治的渠道，将自己的主张通过法定程序成为国家意志，领导政府行政，而不是通过人治，或者仅仅靠主要领导个人的权威来实现。
二是政治信仰与社会信仰相彰显。任何一个国家和民族，仅有政治信仰是不够的，执政党的政治信仰不能代替社会信仰。要根据本国的传统的主流文化，形成有特色的社会信仰，并利用这个社会信仰来治理国家。
三是依法治国、以德治国，首先要做到依法治党、、以德治党。在推进“三角形”改革中，应该把法治与德治放在同等重要的位置上考虑。这既是新的历史条件下加强党的执政能力建设的基本要求，也是新时期全面体制改革的重要前提。
四是适度的民主、高度的法治。民主与法治是现代文明国家制度建设的两块基石，作为一种改革方向，民主要适度超前，法制是民主的确认和保障。民主具有阶段性处于改革转型期的今天，由于法制不健全，国情比较复杂，民主不能走得太快，不能以最终的民主要求来审视现状，也不能以目前的民主原则来解决历史遗留问题。目前我国基层各种问题的解决，除了要有民本思想、民主意识外，还要有法制观念，不能简单以民主手段解决法制不健全带来的历史和现实问题。
五是要坚持公平与效率原则。公平与效率是社会主义市场经济的两大准则，在改革初期，针对计划经济的弊端，我们倡导效率优先、兼顾公平的原则。在经济发展到一定程度后，改革的天平应该向公平一边多倾斜一些。
六是要善待改革者。这一点在当前这个阶段非常重要。进入全面的“三角形”改革后，改革难度将越来越大，体制的、制度的、人为的障碍——即所谓“雷区”必定越来越多。不能将体制的问题、制度的问题归罪于改革者，不能将应该由社会和体制承担的责任转嫁给改革者。
22.9关于政治制度改革
政治制度改革本身需要长期的磨合，需要其他方面尤其是经济条件和社会条件的配合。能不能解决中国的权力扩张和腐败问题，还很难说。由于政权整合已经成为维持社会有效运转的唯一支柱，它的力量不但不能被削弱，还必须得到加强，这就是政治权力在社会生活的触角越来越深入的内在动因；改革不能根本性的触及对象，而只能迂回曲折地整边补角，这就是中国政治改革的悖论所在。
从某种意义上说，对外开放是为了吸收国际上先进的东西为我所用。吸收的东西分三个层次：器物层次、制度层次、观念层次（也可以说是文化层次）。
许多政治体制中暴露的问题正是源于干部人事制度的弊端，因此，干部人事与人才制度改革将成为政治体制改革的核心。
政治改革能不能启动、中国能不能走出现时僵局和历史轮回，就在于能否出现新的、有竞争力的温和渐进的政治理论和主张。
中国现在的政治结构完全是自上而下建构的，中央权威是维系这种体系及其认同的根本纽带；全民政治认同迭经损折，没有通历政治参与的强化。此时，不管是启动自下而上的民主化进程，还是突出中间的地方化联邦化进程，都意味着原来的政治结构解体。一方面，中央政权主观上决不可能认同这种自我毁灭的行为；另一方面，客观上社会在旧权威丧失，新权威待立之际，也必然出现权威真空，可能致中国于政治危机之中，并且可能爆发全面的社会危机。
在中国，所有的反中共化进程都不可能获得中共支持，都只能在中央政权严重衰弱之后才有启动的可能。
要启动中国的政治现代化进程，就必须设计出不会致中国于动乱的方案，即必须在顺应中央化结构、保持中央权威的方向上进行。
根据吴思先生的潜规则理论，在中国社会，政权及其人格代表（执政者）与其代理人官僚群体可分别为两个不同的利益主体。对民权民利的具体侵害，主要是各级官僚由自身利益驱使的作为，它并不符合政权本身追求稳定性、延续性的根本利益。官僚群体能够背离政权及执政者而操作自我利益，关键在于它拥有代理权力执行的地位、握有相对于执政者和民众双方的资源和信息优势。因此，在传统社会民众往往“只反铁外官，不反皇帝”，这在大多数时候都是较优选择。
执政者在当前能否有效约束其代理人的关键是能否打破官僚群体的信息垄断和上下封锁，这需要借助于上下沟通，实行“信息民主”，放宽媒体的言论尺度，将舆论监督集中在官僚群体的权力侵害、以权谋私行为上，暂时不涉及政治体制。
由于以“反腐败，求公正”为号召，民众诉求可以不涉及政治制度，不指向最高执政者，政治进程将被限定在一定范围内，可望获得政权高层认可；由于民众和执政者有着共同的对手——腐败官僚，从人的需求层次理性而言，在实际侵害者有可能解决还没有解决之前，民众的自我意识不会将矛头指向支持反贪官的皇帝。
从经验看，政治进程一旦放开，似乎就会呈现一种自我加速的趋势，政府、民间都无法控制，只能眼睁睁地看着它走向极端。
中国政府的考虑是：既然政治过程一旦开放就会自我加速，走向极端、走向中央权威丧失，那还不如把它放一放，集中精力安安静静地埋头搞经济；只要经济搞好了，人民普遍满意了，到时候再谈政治，就可能拥有一个较为宽松、易于妥协的环境基础。
由于权力腐败猖獗，由于体制内缺少制衡腐败的有效手段，由于社会本身还没有成长出足以抵制权力的资本力量，中国的改革正处于危险期，路越来越难走。
虽然任何发展中国家的经济市场化，工业化过程都不可避免伴随大量政治腐败和贫富分化，不可避免引致社会普遍不满，但只有权威政体国家，这种不满才无处宣泻，只能转化为对政权合法性的怀疑，必然加强社会结构的刚性，加剧社会和政治危机。政治合法性的削弱也必然导致政府行为有效性的削弱，无论改革、发展还是稳定，都可能越来越难以持续，这才是当前模式难以持续的根本原因。
造成中国当前社会结构刚性的因素来自两个方面：一是自由民主主义的“民主即行”主张和理论；二是权力腐败难以抑制。后者导致了普遍的社会不满即使原地不动也难以维持。中国问题的政治出路，就是要着眼于解决这两大难题，在左右之间设计出一条新路。
政治进程离不开压力，没有压力就没有动力。单靠既得利益者的施舍，社会难以前行。但是，压力并非越大越好，而要适度；更必须讲究策略、考虑力量对比。只有在力量上占据优势，改革才能推进。当今中国社会能否启动政治进程的决定性力量是中央权威，只有中央权威认同，改革才可能启动；只有执政者和民众联手，改革才可能推进。如果将改革目标直接对准现行政治制度，在中央政府的压制下，这种改革将看不到启动之时；在政权和官僚们的联手压制下，社会自发的进程也会困难重重。
政治经济制度改革的必要性，根源于原有制度对现实变化的不适应，或者是不支撑新的社会目标。
中国的改革必须在实践中摸索适合自身约束条件和发展目标的具体模式。政治制度的成功，必须能够与社会环境协调适应。后发展国家的制度引进，只能引进西方制度演进的最后成果，无法引进社会演变的整体过程。因此，中国制度改革的目标模式，主要应靠自己摸索，创造，西方国家的成形之作，只能作为参考。
中国未来的制度模式决不会仅仅是自由主义的。自由主义视自由为最高价值和唯一标准，将自由主义价值与西方制度模式绑紧在一起，捆绑销售。这种做法限制了制度创新的操作空间，使“全盘西化”成为必然选择。中国改革在价值上要兼顾多重目标，在结构形式上要适应具体国情。这样一种制度演变和创新，并非单纯按图索骥的生产制造，而是从研发到生产的整体过程，当然只能“摸着石头过河”，不能期望一步到位。
改革是一个由此及彼的过程，“此”是现状，“彼”是能够实现富民强国和现代化目标的制度模式。中国改革的目标模式，只能在具体的约束条件下，在针对现实问题的反复试错中摸索，即使针对每一阶段性目标，也有一个由此及彼的过程。
改革是手段，而非目的，目的是民富国强、实现现代化。因此，改革必须兼顾社会多重目标，不能不惜代价、不顾一切，这正是改革艰难之所在。改革以民富国强为目的，所以它不能将社会多荡、国家竞争力的大幅衰落为赌注。
另一方面，改革也是社会利益的调整过程，其进程和方向取决于社会力量的对比。按照经济学新制度学派的观点，制度变迁都是社会强势集团主导的。宪政民主制度之所以普遍盛行于西方，是因为它符合了市场社会最强大的利益集团的政治需要。随着东方国家经济全面走向市场体系，随着市场力量的日渐壮大，东方国家的政治制度也好子迟或早会走上类似宪政民主的轨道。
在当前中国社会的力量对比格局下，改革只能自上而下展开。由于政权体系对社会稳定的高度敏感，改革只能在不改变根本性力量对比，不危及基本稳定的前提下启动。这样的改革只能是渐进。
渐进改革成功的条件之一是社会能够拒绝激进，包括能够抵制激进理论对民众的诱惑与鼓动。正是在这种意义上，作为当前思想界主流的自由主义理论，虽然与改革取向具有某种价值上的一致性，但在客观效果上，却成了渐进改革的一大障碍。
中国的命运祸福系于能否持续保持政治稳定；在现行体制和国家社会格局下，最有能力对政治稳定造成致命打击的就是高层的权力斗争。中国之乱患，不在体制之外，而在体制之内。如果在机遇和危险并存的关键时刻，中国陷入了纠缠不清的高层内斗的话，那么，不但26年改革开放的成果可能毁于一旦，甚至可能从此陷入万劫不复。
政治权力能否在长期稳定中实现和平更替，这本来是权威政体的最大难题，也是民主制度相对而言的最大优点。现在，从改革开放以来的经验看，中国似乎已经以规范化、制度化的方式，较有保障地解决了这一根本性的难题。
中国的权威政体关键是必须保持对现实变化的高度敏感，不墨守成规，一切从实际出发，勇于革新；既不“照搬西方政治体制的模式”，又能虚心“借鉴世界先进的政治文明成果”。权威政体的“现代退让制”比之西方国家的民主选举制还有其明显优势。“突然子制”选出来的国家领导人，往往都是久经考验、能力卓越的治国之士，而绝不可能是只擅长哗众取宠的明星。国家领导人的高素质保证，在权威政体下具有极其重要的意义。
中国领导人的权力交接，淋漓尽致地发挥了合议制政治的优点。即，事先指定并培养下一代领导人，使其深刻认识世界趋势，并在外交、政治、国防、经济领域中积累经验，从而预防国政混乱与国家彷徨的问题。
从政治改革是否具有可操作性的角度来看，选择政治改革的目标必须具有很强的现实性，也就是说，要解决目前所面临的最棘手的、并且是根源性的问题，一项重大的政治改革的目标应当是解决一系列相关的问题。从这个角度上说，建立一个民主的改革财政制度可以考虑为中国政治改革的优先目标。
首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员的腐败、政府权威减弱等。而这些都与中国公共财政制度的不完善有很大关联。
其次，公共财政的政府有效介入经济和政治之间，较之其他一些政治改革的入口较少敏感性，也容易操作。
公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。公共服务的范围随政府的能力大小而定，但基本上都要包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等。没有公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。而预算是政府运作的血液，控制预算就是制约政府的最有效手段。公共财政制度改革需要保障公民的预算权。
官员为何漠视政改
此据《北京日报》报道，以培训中国高中级官员为使命的中央党校，曾颇有针对性地设计了“中国社会形势分析与预测”课题组，中央党校此次调查显示，在中国政治体制改革取得成效的决定性因素中，被官员们排在前三位的因素依次是：“进一步转换行政机构职能”(38.4%)、“加大反腐败斗争力度”(17%)、“处理好党政关系”(19.0%)。而“扩大党内民主”、“提升人民代表大会的作用”、“严格推行干部任期制”、“精简党的机构”、“强化舆论监督”等对中国政治改革更具实质意义的因素，则受到领导干部们的冷遇。
其实，这个调查结果一点也不意外，处于中国决策层之下的各级官员，就是一个庞大的既得利益集团。中国大陆经济改革，政治保守的历程，已经把当今社会推向了一条权力垄断市场条件下的不平等竞争道路。掌握权力资源的大小官吏，正好趁经济转型时期权利义务关系失调和社会结构大变动的失序之机，凭借对政治、经济、文化资源的垄断，把手中的特权转化为生产金钱的机器，各职能官员政经合一，相互利用，合伙营利，已经形成了一个凌驾于社会之上的权贵资本阶层。他们中不少人贪污腐败，日进斗金，并假各种改革开放名义，通过各种途径，将公有财产据为已有；不少人的资产多达千万、亿万，公众媒体上三天两头都有被揭露出的报道。当今中国，已经形成一种相对稳定，约定俗成的“权力交易市场”。这就如同西方自由资本市场条件下那种资本所有者合伙经营，按股份大小占有企业资本，分享剩余价值那样；在中国权力资本市场条件下，各层官员合伙执政，按权力大小瓜分公有财产，分享剩余价值。他们用“人民公仆”的金字招牌为“免费证券”，在一切社会资源领域“通吃”免费大餐。各级官员不仅暗地权力寻租，而且阳光工资一调再调。他们穿名牌、戴名表，吃喝玩乐，公费疗养，公费旅游，出国观光，各地考察，即使调息、养病都由国家统包，大把、大把花钱，从不受纳税人的制约。更具讽刺意味的是，他们还要“谆谆”教导人民，西方的权力制约国家，是为少数人服务的剥削制度，而他们才真正代表“全心全意为人民服务”的社会公平。这样的制度还需要改革吗？保持这样的制度稳定，才是他们最大的心愿，完善发展才是今后的方向。只有这样才能保证他们的“少数人通吃”法则不变。因而他们才漠视民众对社会制度公正性的渴望。由此一来，由于权贵阶层漠视政改，对民众利益不断挤压，社会始终处于一种恶性循环之中：权贵阶层凭助公共权力挤占下层民众的权益，公正分配与调节社会资源的机制失衡，贪婪的权贵阶层与下层民众之间形成强烈的官民对立、贫富对立格局，外部性的制约因素导致大量贫困人口处于生存难境。这种公众感觉和国家宣传的截然背离，反衬了官方“太平盛世说”的虚假。
眼下，中国社会发展不平衡的现象日益凸显，就业、社保、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等问题尤其突出，收入分配差距扩大导致各种矛盾累积。与此同时，中国民众的民主意识、自由意识、参与意识、维权意识等普遍增强，和对民主变革的要求十分迫切，以及对社会腐败的一致公愤，已经到了无可复加的地步。
然而，由于不受任何社会力量制约的权贵阶层，是不平等竞争市场上的最大受益者，他们恰恰站在了公众期待的反面，对中国民主化改革本能地持消极或反对立场。对内，他们无视民众怨声载道，因为民间不满的愤怒指向的是中国和政府的整体，而不是他们个人；对外，他们不惧怕国际舆论批评，因为代表共产国家形象的是胡温几个领袖，丝毫也消减不了他们的官位与权力。他们需要的正是在不受制约的权力和没有法治的市场条件下，“两合水”里“浑水摸鱼”，大发横财。腐败透支的是整个国家的公民利益和胡温领袖们的执政资本，肥得却是他们在官一时的腰包。所以他们需要的是“缓政改”。腐败才能维持他们“通吃”社会资源大棋局的稳定。
22.10关于问责制的问题
在我国，国家一切权力来源于人民的授权和委托；政府官员受人民的授权管理国家和社会事务，官员必须对人民负责，这是问责制产生的法理性基础。问责制虽然外化为具体的责任形态，但其实质却是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。因此，问责制体现了“有权必有责、用权受监督、过错受追究”的精神，使政府由“强势政府”迈向“责任政府”，是当代政治的发展方向，是建设社会主义政治文明的重要目标。
近年来，一些地方的“问责”实践虽然有很大的进步，但“人治化”色彩很重，更多的问责是建立在领导个人意志的基础上。虽然被问责的官员犯的有可能是对民众的过错，但实施问责的压力来自于上级领导，因此仍然属于“下对上负责”的范畴。换个角度说，也就意味着领导如果重视，自然是有责必究；如果领导注意力转移，就是该追究的也可能不了了之，使问责往往徘徊于暴风骤雨和轻描淡写之间。从深层意义上讲，它还可能带来负面效应：问责成了领导个人操纵的工具，变相地强化了领导的个人权威；而制定或实施一些明显与现行法规相抵触的举措，无形中又削弱了法律的地位。这种形态的问责是典型的“行政性问责”。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进一步走向程序性问责。
民主是责任的前提，一个专制政府是无责的；民主是责任政府的应有之义，也只有责任政府才会自觉地推进民主。
问责制的三种情况：
有责任但无责任人
在各种各样的政治和行政废弛情形中，常常可以见到“有责任但无责任人”的现象。
有责任但无责任人”在晚清有着典型的表现。百多年前的康有为，在他的《官制议》中痛心疾首地斥责当时的情景“乃以四万万人之大国，无一人有国家之责任者，所谓国无人焉，乌得不弱危削亡哉？”偌大一个国家，议政者多，“义愤者多”，但就是没有真正负责任的人，人人都可以堂而皇之、理由充沛地视责任为他人之义务，而与自己无涉。因此，尽管国家的责任“诉求”历历在目，但就是落实不到具体的官员身上，无人承担具体的、明确的职责，以致于在一个即将倾倒的大厦下面，官员们不是袖手旁观，就是站着说话不腰疼。正是这种“有责任但无责任人”的状态，为清朝种下了最终灭亡的种子。
苏联的垮台也是“有责任但无责任人”现象的很好例子。实际上，无论是苏联共产党的政治教条，还是其发达的国家官僚体制，无处不有“字面”的责任，但就是难有责任的落实，难有责任与具体官员牢不可分的联系。“责任”于官员而言，是国家的事情、公家的事情，而不是自己的事情。
“有责任但无责任人”的现象，生动地揭示了政治与行政过程中客观的责任诉求与主观的责任认同之间的巨大差异：国家的责任诉求不会自动转换成官员的责任认同，要建立起两者之间的直接而牢不可分的联系，有更多的工作要做，而绝非简单的责任诉求设定。国家的责任诉求与官员责任认同之间之所以会发生各种各样的分离，有多种原因，其中有些是因为责任实现机制的扭曲——如康有为所揭示的“当今中国能达于上者有权，不能达于上者无权”，这种权力高度集中、垄断的体制，在制度和道义层面上取消了官员的责任意识和道德感，表面神气活现的官员事实上不过是敷衍塞责而已。官员主体性、主动性的丧失，本质上抑制了官员履行责任的内在冲动，因此即使是在政治效忠不变的情况下，被动的官员也难以承担其应该承担的责任。
形式责任与实质责任
犹如正义有“形式正义”和“实质正义”之分一样，在政府责任领域，应当区分“形式责任”与“实质责任”，此两种责任形同而实异，有时甚至是互相冲突的。两种责任形态的划分应当成为责任制的基础之一。
“形式责任”是指机构、官员所承担责任的外部表现形式，如按时报告，及时出现在特定场合，及时发布应当发布的指令等；这种责任具有特定的检验标准，是常态情况下检验官员履行责任状态的工具。
“实质责任”则是依据政府的根本责任与义务而来的关乎政府、官员根本职责的责任要求。由于政治与行政实践的高度复杂性，尤其是在“形式责任”无法追究的情况下，“实质责任”对政府、官员职责履行情况的衡量是一个有用的工具，也具有重要的意义。
官员职责履行不仅是形式上的，更是实质上的，不仅需要具备程序性价值，更要有上升良知。这样责任制才会给公众带来真正的福利和价值，才会成为净化社会风气、改善社会成员间关系的方式和手段。
权责分离与合理不负责
在“责任政府”理念日盛一日的情况下，不问责是不可能的，但乱问责也不是办法。问什么责，问谁的责的问题并没有随着“理念”的显现而自然地解决。在中国式的“从众”心理作用下，问责制似乎大有包治官场白病的架势，其功用被一些人所夸大、误用和滥用。同时也不排除问责制有时会成为某些官场“油子”的挡箭牌，从而弄不好会成为“权责分离的问责制”——即在没有建立有效责任关系的情况下，而滥用问责制，造成责任承担和归属的随意和混乱，客观上会再次强化权力、权利与责任的分离，从而严重背离问责制的初衷。在随意处置“无责责任人”的情况下，权势最大的官员自然会利用自己的强势地位而揽功诿过，形成“权责分离的问责制”，问责制被当成掩盖官场黑幕的工具。
问责制的异化还可能发生于最大化的“形式履责”而造成社会资源和政府履责成本的扩大化。在无法穷尽一切可能的情景而制定出包揽所有情况预案、同时又无法消除责任承担和追究等级制的情况下，所有责任关系人对可能的责任情景的预防性处置自然是最大化、最极端化的“形式履责”，而意图堵塞日后任何可能的责任追究。为此官员不惜消耗尽可能多的社会资源和财富，把“形式履责”的架势拉得大大的。在这样的情况下，本来发端于减少和降低社会损失的责任制，却将导致新形式的社会资源的无意义的消耗。
以上种种所谓的“问责制”本身并无优于任何“无人负责”的状态——“无人负责”是人与责任的分离，而乱问责，其实是适当的责任与适当的人分离；虽然形似矫枉过正，事实则是形异而实同，都难以建立政府和官员真正的责任、责任意识和责任道德。
“合理不负责”的理念和制度提倡在责任与官员之间建立直接的联系，在官员所具有的权力和所承担的责任之间建立直接的联系，在官员自身的权力和权利之间建立联系，形成具体、清晰、直接的权——责——利的协调统一。在责任追究方面，不仅要体现权责相符原则，而且也要区分“可承担责任”与“不可承担责任”的不同。对“不可承担责任”则需要建立问责制意义下的“免责条款”，免除官员日常工作的后顾之忧，形成正向激励，诱导官员合理化地履责，从而实现社会综合效益的最大化，而非官员职位安全的最大化。对一些不可预料和显然超出人力控制能力范围以外的“事件”，则应当慎用问责制，从而建立起官员内心里的履责道德意识和职业良知，同时也应当尽可能使“问责制”成为官员职业生涯的“交通规则”和指路明灯，从而使官员成为问责制的主人而不是问责制的奴隶。
在西方发达国家，问责制是一种追究公职官员责任的最基本、最常用的制度，官员出现失职、渎职并造成不良后果或损失，出现个人行为不端、生活丑闻并造成不良社会影响等，该官员就会立即公开道歉，或者辞职；情节严重的还将导致其上司公开道歉，或者辞职；若是葬影政府的内阁要员，在情节特别严重的情况下，还可能导致内阁官员整体辞职。
问责制一直被外界视为现行体制下提高执政党执政能力、强化权力监督、落实“有权必有责”原则的重要手段。