官场文化与潜规则 第72节
三、是要坚持定性和定量相结合。
四、是要根据形势和任务的需要，适时调整考核的内容。
五、是考核内容要规范明确。
六、是要对政绩进行成本分析。
第十九章中央与地方
19.1中央与地方
当掠夺性活动的利益高于生产性活动、并可以长期保持稳定之时，人类社会就出现了以暴力掠夺为专业的群体，出现了这种分工的社会形态——“暴力—财政实体”。暴力—财政实体内部有暴力赋敛集团和福利生产集团。暴力—财政实体内部的各种正式关系，总是由最强伤害能力的拥有者规定或认可的；而生产能力拥有者，只能通过对暴力主体的得失损益的影响或者控制，间接地决定各种政治经济和社会关系。人类社会中的各种权利安排，从政权到产权到种种人身权利，包括对这种权利体系的美化和神话，读书暴力保护下的某种安排的称谓。
在文明史早期，暴力赋敛集团的核心通常是一个有血缘关系的共同体。在帝国时期，暴力赋敛集团主要由皇室、贵族、军官和官吏集团构成，他们凭借超经济的权力分配并占有资源。而福利生产集团，主要由农民、手工业者、商人、土地和资本等要素的拥有者构成。生产要素的拥有者与暴力赋敛集团在成员上有部分重合。此外，在提供安全秩序等公共产品方面，暴力赋敛集团也有生产性的作用。
暴力赋敛集团是比生产关系中的阶级划分根源更深的社会集团，他们是生产关系本身的直接选择者和维护者。这个集团控制着暴力资源，拥有强大的伤害能力，为了自己利益的最大化，他们可以占有生产资料和劳动者的人身，也可以用更有利或更省事的赋敛方式代替这种占有。
社会主要物质生产者难以监督和惩罚的大规模偷懒行为，造成了贵族和庶人双方的损失，削弱了封建贵族的财政基础，因而削弱了国家的整体实力，使其在暴力—财政实体林立的诸侯竞争中处于不安全的地位。
帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力—财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力—财政实体。“王”则是处于顶端的最大的巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然，它是复杂形式的单一暴力—财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。
帝国制度是在多种暴力—财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。
儒家学说总结了秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系，这种均衡关系是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭杆造反等对策，决定着统治集团在执行不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。为了长期利益的最大化。统治层必须约束自己，必须付出努力，提供并维护农业生产者的生长条件。这种政府功能，儒家称为天恩或者德政，西方现代政治经济理论称为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。
将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，是统治集团降低统治风险的需要，也是暴力统治合乎逻辑的发展。重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长期利益和根本利益。
在理论上，官吏集团对代理人利益的追求将在边际收益等于成本的那一点止步。如果边际成本由上级监督和民众反抗共同构成，那么，在官吏平均分摊到的监督力度逐步下降的现实趋势中，真正能够阻止官吏集团侵犯脚步的，只有民众的反抗。由于个别性反抗的胜算极低，迫使侵犯止步的那一点只能是大规模的造反，而这一点恰恰是社会秩序的崩溃点。这是民众权利不敌官吏勤劳的专制制度的丧亡常规。
皇帝拥有至高无上的勤劳，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。帝王是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又不必为这一切付出代价。而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度。
官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费，层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承偌的体系，一套并不说明的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私人利益，损害了受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优势。他们以欺骗手段谋取私人利益的效率很高，到手的利益又有助于他们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更高的职位。于是，帝国官僚体系中的每个活动主体都处于徇私枉法的诱惑和激励格局之中。
官吏与其治下的民众的利害关系更加短暂脆弱，就好象牧羊人受雇放别人的羊群一样，官吏集团比分封的贵族集团更不关心百姓的死活。
小农经济对贪官污吏的耐受性很强，对帝国官僚制度的适应能力很高。但是，小农经济对贪官污吏的承受能力又孕育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入水平较高，这就激励更高比例的人口加入贪官污吏的行列，激励压榨程度逐步升级，直到生存危机出现，引发大规模的暴力反抗。
对造反集团状态的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对一盘散沙状态的轻视又导致了鱼肉百姓的潜规则的盛行。
所谓资本主义制度，就是这样一个资本控制了暴力和劝说力的制度。帝国的战败标志着一个历史性的转折：暴力赋敛集团直接控制下的暴力，敌不过福利生产集团控制下的暴力。暴力赋敛集团支配一切的社会形态，在生存竞争中丧失了最拿手的优势。
分封制之外的士阶层形成于春秋，昌盛于战国，定型于汉唐。就好象经理阶层依附于资产阶级一样，士阶层依附于国君。儒家集团是一个意识形态性的执政党团，根据对孔孟之道的掌握程度，这个集团被不同级别的选拔和考试划分为不同的等级，并授予相应的官职和特权地位。作为意识形态性的执政团体，士阶层具有两重性：既是儒家道德的传承者，又是皇家法统的雇员。作为法统的雇员，儒家出身的官员可能真心信奉儒家道德，更可能把它当作升官发财的手段。
“中央集权”的观念和思维，让我们不少人在思考现实问题的时候，赋予了“上级”许多想象的权力、能力和效率，实际上，即使那样的权力是写在文件或法律里，而在现实中，很可能这样的权力和能力是难以行使或非常有限。只要肯睁开眼睛，就不难发现这样的例子：如果现实中确实有一种行之有效的权力和能力存在，为什么社会中的很多问题解决不了？如果将一个问题的解决，又寄托在只在想象中或理论宣传中存在的权力和能力之上，那在实践上最后就不免会陷于尴尬，陷于失望了，甚至酿成悲剧和灾难。
中国正处于转型时期，许多制度本身有待变革和完善。在目前的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种不同的讨价还价，但总体来说，地方领导公开场合都会声称坚决拥护中央的重要决策，但是，这并不能够消除眼下地区之间的利益纷争，更不能消除未来地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础上的区际利益协调机制的情况下，以集权思路和模式来包揽问题，到底能够走多远、能走多好呢？这是探讨潜在的政治风险时所不应该回避的问题。
19.2关于政令不通问题
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。
所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法制问题也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法制的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中央的政令不通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令不通也是制度的问题；在基层，一些官员已经变成了“官油子”，牵涉到他的部门利益了，决策在他的手里就走了样，他首先考虑的是有没有他的好处。政府考虑的是大众利益，部门利益与大众利益发生冲突了，应该首先考虑大众利益；但如果部门利益不解决，就很难保证政令畅通。
政令不通的另一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们的政府层级过多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件“县里三天会，村里一袋烟”。还有就是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。
政令不通的根本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府的决定不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威，拒不执行法律的行为。
在目前的政治权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远，效力越差。最后造成的结果是：红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具有效力——因为自己给自己制定的规则最有效。
这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。所以，才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。
比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。（可以参考学者吴思在《身怀利器》一文中描述的“合法伤害权”的内容。）
博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度建设是一个连续性的过程，需要分清轻重缓急，循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道，才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战，如监督问题、分配不公问题、腐败问题等等。
受部门和地方利益的驱动，在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重经济发展速度实绩的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于、甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇到事情往往只看到局部，而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。
“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。
我国是一个文件政府，哪天政府没有文件出台？红头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义下发的；如果觉得政府面子不够大，还会把同级党委也扯进来，其实体现的还是部门意志，说穿了是拿党委政府的腔调，说部门的行话。地方的事情也是这么操作的，地方领导当然明白这些红头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是不会完全依据文件的，得先权衡利弊之后再说。
中国教育部副部长张保庆对媒体说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”
“政令不通”不奇怪，它是现行资源分配状态与体制机构下的必然；“政令不通”也非十恶不赦，需要具体情况具体分析。它表明在某些地方、某些方面、在一定程度上具备了抗衡中央的能力，这是改革20多年来权力体系演变的结果。
中国改革是从中央向地方分权让利开始的，改革初期的巨大成功证明现代社会的复杂性要求社会管理机构具有一定的分权安排。毛泽东时代曾经是中国政令最畅通的时代，最高领袖一声令下，全国上下齐声响应。但事实证明，这种高度一元化的集权形态并不利于社会的持续稳定与发展，更不适于全球化时代的市场经济社会。
时代要求政治体系由集权向分权转化，中国政府也积极回应。但现在中国的分权缺少规范，缺少对不同权责的明确界定，权责分配在很大程度上取决于中央与地方的博弈。这种“不确定”易使中央与地方在权力上产生越界的冲动、在责任上滋生推卸心理。因此，应该从制度层面明确界定：什么由中央统筹负责，地方必须令行禁止；什么可以由地方因地制宜，中央只提出指导性意见。在一切事物上都将最终决定权集中于中央，地方对中央的一切指示都只能奉命行事，不能根据具体情况处理，这不是现代政府应该有的运作方式。
在一些领域，地方应该有自己独立的自由裁量权。以法制规范中央与地方的权责边界，减少权责界限的随意性，这既是建设法治社会的需要，也是从根本上解决“政令不通”问题的途径。
导致“政令不通”的另一个因素是社会各群体围绕政府资源进行的利益博弈，以及政府官员在分配资源时所遵循的潜规则。
既然中央无法在不同需要间强行作出先后安排，只能默认地方根据具体情况的处理，这是地方能“抗衡”中央政令的屏障。事情都重要，预算已经饱和，从什么地方挤钱出来，只能由地方自行决定；换言之，只能由事情相对于地方政府的重要性来决定。
由于利益资源总量的有限性，总有一些政策目标要被牺牲，被牺牲的也总是在政治考量中居于弱势的群体利益。
如果说“政令不通”尚须具体分析，那么，“弱势群体的利益总是被牺牲”无疑属于社会健康发展过程中必须切除的毒瘤。类似问题的根本解决有赖于弱势群体博弈能力的增强，从这个意义上讲，以“多数原则”为特征的现代民主制度不失为解决问题的有益思路。
《行政许可法》的实施，标志着“无限权力”政府向“有限责任”政府的转变，体现了共产党执政为民的宗旨。《行政许可法》对于建设法治政府，从源头上预防和治理腐败具有十分重大的意义。但实践中也面临着新问题，尤其是一些地方政府的违法“红头文件”挑战《行政许可法》。这种现象值得各地政府高度重视。
政府审批权是一种能够给审批者带来利益的权力，如果政府机关只注重争抢审批权、处罚权、法律解释权，那么容易加大行政交易的成本，诱发政府职能部门的腐败。
《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府；同时，此法确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府、实施公平、公正秩序。
中国改革开放的政府推动特点，决定了中国法治现代化的进程属于典型的推动变法过程。几乎每一部重要法律的制定，都是政府强力推动的结果，以政治推动法制，构建法制权威。中国法律的发展和市场的发展在一定的程度上说是双轨制，并不是同时进行的。当市场结构尚未发展到某一程度的时候，国家通过变法，制定新的法律，推动产权结构的改造。这种变法模式的消极方面，往往就是走在现实生活的前面，而法律经常被当作一种推动社会变革的工具，发展中国家都会面临这种情况。
在法律实施中，如果政治与法治能够找到契合点，可使法律由外而内成为人们普遍自觉遵循的行为准则。如果政治与法治不能有效衔接，会使法治进程陷入两难之中。因此，推动法律实施过程中，需要把握好政治权力介入的力度与方式，处理好规则实施与体制改革之间的关系。与其仅仅在行政上一遍又一遍地监督检查法律的实施，不如同时全面启动结构调整与体制改革，找到政治与法治的契合点，法治应该靠法治自身的机制来完善。
现在的社会结构很大程度上还没有完全摆脱行政权力主导，行政机关权力过大的现象，一些地方政府领导人还是立足于“管”，在这种思维定式下，《行政许可法》所体现的有限政府的理念、市场优先等先进理念能否实施还需要经受考验。
2004年国家下决心清理全国的开发区。共清理出六千多个开发区。这组数据在显示治理决心的同时，也充分暴露了中国的治理危机。它们证明，如果没有专项治理整顿，仅仅靠政府的日常监管根本难以竭制圈地运动。联想到“严打”和形形色色的“专项行动”，中国类似的行政手段，实际上都可以称为“运动治国”。
每次搞这类运动时，表面看都是雷厉风行，各级政府都会按照上级政府的统一部署，大张旗鼓开展工作，同时运用自己手里控制的舆论工具，造声势，表决心，似乎不存在什么政令不畅的问题。
如果这么高比例地撤消开发区合理的话，则意味着，政府过去不是依法管理社会事务。因为从来就没有法律和政策允许随意圈地搞开发区，恰恰相反，这向来是中央政府三令五申禁止的事情。开发区如此泛滥，圈地如此疯狂，表明法律和政策在各级政府面前都成了一纸空文。虽然向来强调全国一盘棋，实际上常常是马已不走马路，车已不行车道。在中国，对某件事情文件下得越多，往往意味着处理难度越大。
在现行制度下，政府难以从实际出发，问题闹到这种地步，本身就意味着各级政府平时没有履行自己的职责，不是阳奉阴违就是公开无视法律和政策。
造成开发区问题的主要原因，首先是各级政府的权力缺乏制约和监督，具有乱圈地、乱占耕地、危害公民权益的能力。一是当政府侵犯相关公民权益的时候，公民无法通过正常的司法或者行政渠道保护自己，而新闻言论的自由空间狭窄等，也使得权力缺乏社会制约；二是土地集体所有和国有为肆意圈地提供了制度空间。
其次，各级政府在开发区问题上有着千丝万缕的经济利益和政治利益，这就成为政府积极运用手中权力的动力源。
再次，也是最重要的，那就是现行党政混合下的集权模式很难实现国家在宪法和法律下的统一。所谓政令不畅的问题，不是一句简单的中央权威不足就能够解释得了的；当然也不应该把问题的解决归结到一句简单的加强中央权威。事实上，一个法治国家，各级政府依照宪法和法律都拥有自己的权力，不得随意侵犯剥夺，也就是说，各有各的宪法和法律下的权威，许多地方事务并不是靠加强中央权威来解决，而是地方自身就能够解决的制度和机制。
按照宪政民主原则创新宪法，清晰党政关系，建立纵向和横向的权力分立和制衡机制，形成社会对政府权力的制衡机制，从而确立宪法和法律的权威，这才是长远之计。
如果在这个根子问题不能有制度性的突破，运动式的治理整顿，只不过是给有关部门提供了强化自己权力的机会，可是级别越高、权力越大，并不等于越公正和正确，结果可能是按下葫芦起了瓢。更何况，运动式的常抓不懈，并不具有行政上的可操作性，必然是紧一阵松一阵，也就非常容易形成恶性循环。
提高工作效率，保证政令畅通，也许是集权者令人同情的理由。选择集权固然有利于高效，可也隐藏着危害，而且这种危害比一时的高效要大不知多少倍。
比如大跃进时期，从当时的情况看，政令确实畅通，效率好象挺高，可最后的结果是大家不堪回首的。那时，政令是何等畅通，可这种政令就象上游的水，不经任何过滤，就流进了老百姓的水管里，里面的泥砂不可避免。
政令畅通固然重要，可这政令要利大于弊才好，如果只顾效率而不管利弊，只能给国家和民族带来灾难。
谁也不是圣人，哪个掌权者都可能作出过错误的决策。有一个机构能够防止错误的决策生效，那是民族的幸运。可惜一个人一旦到了最高的位置，常常自我感觉特别好，不相信自己会犯错误。何况在专制体制下，就是犯了天大的错误，别人也对他束手无策，这也许就是专制体制的最大弊端。
有一个约束机构的存在，才能避免灾难的发生，才不至于不可救药。虽然，有时好象耽误点时间，但从长远看，有益无害。
各种利益集团从中作梗，地区的利益、小集团的利益、个人的利益，都让最高领导的意图难以畅通无阻。
自我例外危害政令畅通
没有政令畅通，就不会有政策的有效执行。现在一些地方和部门对政策执行是合意的就执行，不合意的就不执行，而合意和合意的标准，并非人民意愿，而是个人好恶，领导“政绩”或者少数人的利益。
对政策的选择性执行，往往有一个看似因地制宜的理由，就是自称情况特殊，属于例外，可以不按规定办事。“自我例外”成为一种消极抵制政策的托词。
所谓自我例外就是这样，足以让国家政策在一些地方和部门消失无形。自我例外披着“因地制宜、求实发展”的外衣，视认真执行政策为“一刀切”，表现为有令不行、不禁不止，各搞一套，根子在于简单化的地方利益和错误的政绩观。一些地方和部门之所以喜欢自我例外，是因为变通性地执行某些政策或者干脆不执行某些政策，可以比别人发展得更快；事实上却可能使经济运行失去控制，产生结构性问题，为长远发展埋下隐患。
因地制宜，实事求是，根据地方的实际情况求发展，是完全应当的。各个地方有各个地方的特性，这也是客观的。但就政策执行而言，特性与差异的存在，应当说对如何更好地执行政策提出了要求，而不是为各自为政提供了口实。
任何一个地方和部门都有其特性和差异。可以设想，如果特性和差异足以成为将政策束之高阁、自行其是的理由，那么哪个地方和部门都可以认为自己是政策规定的例外情况。如果所有的地方和部门都来享受这种“普遍例外”，国家政策岂不变成空中楼阁，一纸空文？
显而易见的是，那些对各项政策自我例外的地方和部门，并不认可下属对自己的重大决策采取自我例外的对待。因为他们很清楚，如果下属这样做，重大决策就不会得到实施的可能性。然而，自我例外的病毒是这样传染的：一个地方或者部门对政策采取自我例外的态度，也就很难避免下属对其重大决策各自自我例外。所以，我行我素、有法不依、有章不循的现象就会在一些地方和部门蔓延开来。
虽然自我例外之风较多地出现在一些经济政策、社会政策方面，但根本还是涉及到政治风气，所以它不单是一个经济问题、社会问题，而且是一个政治问题。自我例外的风气，助长诸侯经济的声势，也使一些地方和部门侵染政治上的山头主义、宗派主义。
行政执行力是执政能力的重要方面，政令畅通是行政执行力的基本要求。自我例外普遍，政令畅通就毫无可能。一个国家部委官员曾经感叹政令不通已经达到政策“有时出不了中南海”的程度。自我例外现象听之任之，国家改革与发展的各项决策就无法落实，中央政府的权威将受到挑战，一些地方和部门就会成为“政绩工程”的推动者，所在地区或者部门将变成各种既得利益集团的展开利益最大化角逐的舞台，人民的长远利益和具体利益会在政府的工作中被忽视。
19.3关于央地关系问题
中央与地方的关系包括：中央与地方的权力分配，即中央集权的程度问题；中央对地方的控制问题，包括控制能力和控制手段等，其中包括中央对地方的监督问题。
从隋朝开始，中央对地方的控制加强了，地方的用人权、司法权集中到了中央，中央要管的事情越来越多。
由于国土开发，各地经济的发展，郡县越来越多，全都由中央直接管辖越来越困难；因此，有了在中央与州之间增加一级行政机构的趋向；另外则反映了郡县之上这一级如果具有完整的军政财权，就有可能成为与中央对抗的力量。
中央与地方的关系，在不同的历史阶段中呈现着不同的态势；特定的历史时期内中央与地方的关系，首先涉及的，应该是当时连接双方的信息渠道问题。在中央与地方显然存在着利益差异与冲突的根本性前提之下，对于信息占有的非均衡状态，由于不同的时间地域、由于多种因素的互动，而呈现出复杂波动的情势。是否能够及时掌握充足可靠的基层信息、了解地方动向，是否能够及时下达朝廷意向、保证政令畅通，直接关系到中央集权政体的效能，关系到是否有可能自上而下把握国家的统治命脉，无疑至关重要。
如何有效地实施国家对社会的政治控制，同时使中央政权与地方政权之间保持一种平衡的关系，是国家政治的一个课题。
传统国家政治的实质，在于控制社会资源。大体上说，国家所要控制的社会资源可分为两类：一是物质资源，一是人才资源。前者是维持皇帝和政府生存与发展的物质基础；后者是政府人员的来源。然而，国家对社会资源的控制必须有一个前提，就是维持社会的秩序。因此，以行政为职能的政府，承担着三个方面的任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。这三个方面是互相依存的。从本质上说，从社会中选拔官僚人才是其首要任务，因为，只有具备了行政人员，国家机器才能运转。
中枢的管理又被官僚习气所掣肘，这是中央集权很难避免的结果。中央对很多边远县份的实际情况无法直接获知，只能依赖地方官的报告。这种文书从地方送达中枢就常常需要一个月。
凡是发生事故，中枢是否能作深入的调查研究无关宏旨，上级总是可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩解，如所出事情，是在他到任之前就滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。
因之，我们的政事，往往注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。人事考察条例，也就是从这里着眼。按照规定，四品以下的地方官三年任满应当入京述职，由皇帝及主管部门核定他们政绩的优劣。但是全国有一千多个县，任何精明强干的人事官员也无法详细知道他们的具体政绩，而只能在大节目上斟酌一二。
京官六年一考核，名为“京察”，考察也很难根据实际能力和成绩，而大抵是视其人事应付能否得宜而有其上下高低。京官对这种考察总是战战兢兢，因为一旦得到一两个不良评语，则一生事业可能立即付诸东流。明朝历史上最严厉的数次考察，曾经使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样大批的斥退的确令人寒心，于是他们更要互相照顾，以作为保护安全的必要手段。
四、是要根据形势和任务的需要，适时调整考核的内容。
五、是考核内容要规范明确。
六、是要对政绩进行成本分析。
第十九章中央与地方
19.1中央与地方
当掠夺性活动的利益高于生产性活动、并可以长期保持稳定之时，人类社会就出现了以暴力掠夺为专业的群体，出现了这种分工的社会形态——“暴力—财政实体”。暴力—财政实体内部有暴力赋敛集团和福利生产集团。暴力—财政实体内部的各种正式关系，总是由最强伤害能力的拥有者规定或认可的；而生产能力拥有者，只能通过对暴力主体的得失损益的影响或者控制，间接地决定各种政治经济和社会关系。人类社会中的各种权利安排，从政权到产权到种种人身权利，包括对这种权利体系的美化和神话，读书暴力保护下的某种安排的称谓。
在文明史早期，暴力赋敛集团的核心通常是一个有血缘关系的共同体。在帝国时期，暴力赋敛集团主要由皇室、贵族、军官和官吏集团构成，他们凭借超经济的权力分配并占有资源。而福利生产集团，主要由农民、手工业者、商人、土地和资本等要素的拥有者构成。生产要素的拥有者与暴力赋敛集团在成员上有部分重合。此外，在提供安全秩序等公共产品方面，暴力赋敛集团也有生产性的作用。
暴力赋敛集团是比生产关系中的阶级划分根源更深的社会集团，他们是生产关系本身的直接选择者和维护者。这个集团控制着暴力资源，拥有强大的伤害能力，为了自己利益的最大化，他们可以占有生产资料和劳动者的人身，也可以用更有利或更省事的赋敛方式代替这种占有。
社会主要物质生产者难以监督和惩罚的大规模偷懒行为，造成了贵族和庶人双方的损失，削弱了封建贵族的财政基础，因而削弱了国家的整体实力，使其在暴力—财政实体林立的诸侯竞争中处于不安全的地位。
帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力—财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力—财政实体。“王”则是处于顶端的最大的巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然，它是复杂形式的单一暴力—财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。
帝国制度是在多种暴力—财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。
儒家学说总结了秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系，这种均衡关系是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭杆造反等对策，决定着统治集团在执行不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。为了长期利益的最大化。统治层必须约束自己，必须付出努力，提供并维护农业生产者的生长条件。这种政府功能，儒家称为天恩或者德政，西方现代政治经济理论称为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。
将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，是统治集团降低统治风险的需要，也是暴力统治合乎逻辑的发展。重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长期利益和根本利益。
在理论上，官吏集团对代理人利益的追求将在边际收益等于成本的那一点止步。如果边际成本由上级监督和民众反抗共同构成，那么，在官吏平均分摊到的监督力度逐步下降的现实趋势中，真正能够阻止官吏集团侵犯脚步的，只有民众的反抗。由于个别性反抗的胜算极低，迫使侵犯止步的那一点只能是大规模的造反，而这一点恰恰是社会秩序的崩溃点。这是民众权利不敌官吏勤劳的专制制度的丧亡常规。
皇帝拥有至高无上的勤劳，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。帝王是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又不必为这一切付出代价。而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度。
官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费，层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承偌的体系，一套并不说明的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私人利益，损害了受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优势。他们以欺骗手段谋取私人利益的效率很高，到手的利益又有助于他们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更高的职位。于是，帝国官僚体系中的每个活动主体都处于徇私枉法的诱惑和激励格局之中。
官吏与其治下的民众的利害关系更加短暂脆弱，就好象牧羊人受雇放别人的羊群一样，官吏集团比分封的贵族集团更不关心百姓的死活。
小农经济对贪官污吏的耐受性很强，对帝国官僚制度的适应能力很高。但是，小农经济对贪官污吏的承受能力又孕育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入水平较高，这就激励更高比例的人口加入贪官污吏的行列，激励压榨程度逐步升级，直到生存危机出现，引发大规模的暴力反抗。
对造反集团状态的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对一盘散沙状态的轻视又导致了鱼肉百姓的潜规则的盛行。
所谓资本主义制度，就是这样一个资本控制了暴力和劝说力的制度。帝国的战败标志着一个历史性的转折：暴力赋敛集团直接控制下的暴力，敌不过福利生产集团控制下的暴力。暴力赋敛集团支配一切的社会形态，在生存竞争中丧失了最拿手的优势。
分封制之外的士阶层形成于春秋，昌盛于战国，定型于汉唐。就好象经理阶层依附于资产阶级一样，士阶层依附于国君。儒家集团是一个意识形态性的执政党团，根据对孔孟之道的掌握程度，这个集团被不同级别的选拔和考试划分为不同的等级，并授予相应的官职和特权地位。作为意识形态性的执政团体，士阶层具有两重性：既是儒家道德的传承者，又是皇家法统的雇员。作为法统的雇员，儒家出身的官员可能真心信奉儒家道德，更可能把它当作升官发财的手段。
“中央集权”的观念和思维，让我们不少人在思考现实问题的时候，赋予了“上级”许多想象的权力、能力和效率，实际上，即使那样的权力是写在文件或法律里，而在现实中，很可能这样的权力和能力是难以行使或非常有限。只要肯睁开眼睛，就不难发现这样的例子：如果现实中确实有一种行之有效的权力和能力存在，为什么社会中的很多问题解决不了？如果将一个问题的解决，又寄托在只在想象中或理论宣传中存在的权力和能力之上，那在实践上最后就不免会陷于尴尬，陷于失望了，甚至酿成悲剧和灾难。
中国正处于转型时期，许多制度本身有待变革和完善。在目前的政治框架和舆论环境里，虽然会有各种不同的讨价还价，但总体来说，地方领导公开场合都会声称坚决拥护中央的重要决策，但是，这并不能够消除眼下地区之间的利益纷争，更不能消除未来地区之间的利益纷争。在缺乏法治基础上的区际利益协调机制的情况下，以集权思路和模式来包揽问题，到底能够走多远、能走多好呢？这是探讨潜在的政治风险时所不应该回避的问题。
19.2关于政令不通问题
对于一个现代国家，一个有权威的中央政府是非常必要的。如果中央政府部门依法做出的决定在地方上得不到落实，中央政府的权威就会日渐式微。其挑战的将是整个社会得以维系运转的法制的权威。
所谓的中央权威问题，不是一个意识上的问题，而是一个根本利害问题，是一个你死我活的问题。是一个中央说了算还是下面的团伙说了算的问题。法制问题也不是一个意识上的问题，而是一个谁的法制的问题，是看谁的力量大的问题，是全国统一的法治权威还是一些地方和部门潜规则的权威的问题。
中央的政令不通原因是复杂的，有的政令因涉及地方利益而被抵制。说穿了，政令不通也是制度的问题；在基层，一些官员已经变成了“官油子”，牵涉到他的部门利益了，决策在他的手里就走了样，他首先考虑的是有没有他的好处。政府考虑的是大众利益，部门利益与大众利益发生冲突了，应该首先考虑大众利益；但如果部门利益不解决，就很难保证政令畅通。
政令不通的另一个原因就是下达过程中逐级衰减。因为我们的政府层级过多，中央政府的命令和决策达到地方基层时，已经失去了应有的效力，所谓村长传达文件“县里三天会，村里一袋烟”。还有就是下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难。
政令不通的根本原因与法治有关。中央政策或者决定之所以应当被执行，不仅因为它是中央的政策和决定，而是因为它是具有法律效力的行为。拒不执行上级政府的决定不仅是挑战中央权威的表现，更是无视法治权威，拒不执行法律的行为。
在目前的政治权力配置中，地方政府和国务院各部委掌握着相当的行政立法权，而行政立法过程中很容易把部门利益放进去，而同样具有立法权的全国人大常委会因为种种原因最后却只成了审议通过机构。各类法律的效力事实上是离行政执行权力越远，效力越差。最后造成的结果是：红头文件比部门规章有用，部门规章比国务院条例有用，而国务院条例比宪法有用。最后是政府部门下发的红头文件最具有效力——因为自己给自己制定的规则最有效。
这种本末倒置的现象与行政监督、资源配置和行政立法有关。所以，才会出现地方政府欺骗总理，而作为国家最高权力执行机构的国务院却缺少后援监督。
比如，总理需要做的一些具体工作由部长来沟通，部长需要司长来协调，司长会具体交给处长来办理。最后的情况是，总理是听处长的。因为处长掌握的资料是一卡车。所以官不进人大，法不出部委，是导致部门利益越来越严重的所在。（可以参考学者吴思在《身怀利器》一文中描述的“合法伤害权”的内容。）
博弈的背后实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度建设是一个连续性的过程，需要分清轻重缓急，循序渐进。突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道，才能从根本上解决长期困扰政府多年的一系列挑战，如监督问题、分配不公问题、腐败问题等等。
受部门和地方利益的驱动，在制度化尚未健全特别是干部考核单纯注重经济发展速度实绩的情况下，导致一些领导干部往往持单纯的经济观点，不善于、甚至也不愿意从政治上观察问题，缺乏应有的政治鉴别力和政治敏锐性，遇到事情往往只看到局部，而看不到大局，这是造成中央政府“有令难行”、“有禁难止”的思想原因。
“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”其实质是在利益关系上的错位甚至是颠倒，将局部利益、部门利益、地方利益甚至是个人利益置于国家利益、整体利益、人民利益和集体利益之上。
我国是一个文件政府，哪天政府没有文件出台？红头文件都是部门起草，相关领导签字，以政府名义下发的；如果觉得政府面子不够大，还会把同级党委也扯进来，其实体现的还是部门意志，说穿了是拿党委政府的腔调，说部门的行话。地方的事情也是这么操作的，地方领导当然明白这些红头文件是怎么回事，如何执行，执行到什么程度，那是不会完全依据文件的，得先权衡利弊之后再说。
中国教育部副部长张保庆对媒体说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”
“政令不通”不奇怪，它是现行资源分配状态与体制机构下的必然；“政令不通”也非十恶不赦，需要具体情况具体分析。它表明在某些地方、某些方面、在一定程度上具备了抗衡中央的能力，这是改革20多年来权力体系演变的结果。
中国改革是从中央向地方分权让利开始的，改革初期的巨大成功证明现代社会的复杂性要求社会管理机构具有一定的分权安排。毛泽东时代曾经是中国政令最畅通的时代，最高领袖一声令下，全国上下齐声响应。但事实证明，这种高度一元化的集权形态并不利于社会的持续稳定与发展，更不适于全球化时代的市场经济社会。
时代要求政治体系由集权向分权转化，中国政府也积极回应。但现在中国的分权缺少规范，缺少对不同权责的明确界定，权责分配在很大程度上取决于中央与地方的博弈。这种“不确定”易使中央与地方在权力上产生越界的冲动、在责任上滋生推卸心理。因此，应该从制度层面明确界定：什么由中央统筹负责，地方必须令行禁止；什么可以由地方因地制宜，中央只提出指导性意见。在一切事物上都将最终决定权集中于中央，地方对中央的一切指示都只能奉命行事，不能根据具体情况处理，这不是现代政府应该有的运作方式。
在一些领域，地方应该有自己独立的自由裁量权。以法制规范中央与地方的权责边界，减少权责界限的随意性，这既是建设法治社会的需要，也是从根本上解决“政令不通”问题的途径。
导致“政令不通”的另一个因素是社会各群体围绕政府资源进行的利益博弈，以及政府官员在分配资源时所遵循的潜规则。
既然中央无法在不同需要间强行作出先后安排，只能默认地方根据具体情况的处理，这是地方能“抗衡”中央政令的屏障。事情都重要，预算已经饱和，从什么地方挤钱出来，只能由地方自行决定；换言之，只能由事情相对于地方政府的重要性来决定。
由于利益资源总量的有限性，总有一些政策目标要被牺牲，被牺牲的也总是在政治考量中居于弱势的群体利益。
如果说“政令不通”尚须具体分析，那么，“弱势群体的利益总是被牺牲”无疑属于社会健康发展过程中必须切除的毒瘤。类似问题的根本解决有赖于弱势群体博弈能力的增强，从这个意义上讲，以“多数原则”为特征的现代民主制度不失为解决问题的有益思路。
《行政许可法》的实施，标志着“无限权力”政府向“有限责任”政府的转变，体现了共产党执政为民的宗旨。《行政许可法》对于建设法治政府，从源头上预防和治理腐败具有十分重大的意义。但实践中也面临着新问题，尤其是一些地方政府的违法“红头文件”挑战《行政许可法》。这种现象值得各地政府高度重视。
政府审批权是一种能够给审批者带来利益的权力，如果政府机关只注重争抢审批权、处罚权、法律解释权，那么容易加大行政交易的成本，诱发政府职能部门的腐败。
《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府；同时，此法确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府、实施公平、公正秩序。
中国改革开放的政府推动特点，决定了中国法治现代化的进程属于典型的推动变法过程。几乎每一部重要法律的制定，都是政府强力推动的结果，以政治推动法制，构建法制权威。中国法律的发展和市场的发展在一定的程度上说是双轨制，并不是同时进行的。当市场结构尚未发展到某一程度的时候，国家通过变法，制定新的法律，推动产权结构的改造。这种变法模式的消极方面，往往就是走在现实生活的前面，而法律经常被当作一种推动社会变革的工具，发展中国家都会面临这种情况。
在法律实施中，如果政治与法治能够找到契合点，可使法律由外而内成为人们普遍自觉遵循的行为准则。如果政治与法治不能有效衔接，会使法治进程陷入两难之中。因此，推动法律实施过程中，需要把握好政治权力介入的力度与方式，处理好规则实施与体制改革之间的关系。与其仅仅在行政上一遍又一遍地监督检查法律的实施，不如同时全面启动结构调整与体制改革，找到政治与法治的契合点，法治应该靠法治自身的机制来完善。
现在的社会结构很大程度上还没有完全摆脱行政权力主导，行政机关权力过大的现象，一些地方政府领导人还是立足于“管”，在这种思维定式下，《行政许可法》所体现的有限政府的理念、市场优先等先进理念能否实施还需要经受考验。
2004年国家下决心清理全国的开发区。共清理出六千多个开发区。这组数据在显示治理决心的同时，也充分暴露了中国的治理危机。它们证明，如果没有专项治理整顿，仅仅靠政府的日常监管根本难以竭制圈地运动。联想到“严打”和形形色色的“专项行动”，中国类似的行政手段，实际上都可以称为“运动治国”。
每次搞这类运动时，表面看都是雷厉风行，各级政府都会按照上级政府的统一部署，大张旗鼓开展工作，同时运用自己手里控制的舆论工具，造声势，表决心，似乎不存在什么政令不畅的问题。
如果这么高比例地撤消开发区合理的话，则意味着，政府过去不是依法管理社会事务。因为从来就没有法律和政策允许随意圈地搞开发区，恰恰相反，这向来是中央政府三令五申禁止的事情。开发区如此泛滥，圈地如此疯狂，表明法律和政策在各级政府面前都成了一纸空文。虽然向来强调全国一盘棋，实际上常常是马已不走马路，车已不行车道。在中国，对某件事情文件下得越多，往往意味着处理难度越大。
在现行制度下，政府难以从实际出发，问题闹到这种地步，本身就意味着各级政府平时没有履行自己的职责，不是阳奉阴违就是公开无视法律和政策。
造成开发区问题的主要原因，首先是各级政府的权力缺乏制约和监督，具有乱圈地、乱占耕地、危害公民权益的能力。一是当政府侵犯相关公民权益的时候，公民无法通过正常的司法或者行政渠道保护自己，而新闻言论的自由空间狭窄等，也使得权力缺乏社会制约；二是土地集体所有和国有为肆意圈地提供了制度空间。
其次，各级政府在开发区问题上有着千丝万缕的经济利益和政治利益，这就成为政府积极运用手中权力的动力源。
再次，也是最重要的，那就是现行党政混合下的集权模式很难实现国家在宪法和法律下的统一。所谓政令不畅的问题，不是一句简单的中央权威不足就能够解释得了的；当然也不应该把问题的解决归结到一句简单的加强中央权威。事实上，一个法治国家，各级政府依照宪法和法律都拥有自己的权力，不得随意侵犯剥夺，也就是说，各有各的宪法和法律下的权威，许多地方事务并不是靠加强中央权威来解决，而是地方自身就能够解决的制度和机制。
按照宪政民主原则创新宪法，清晰党政关系，建立纵向和横向的权力分立和制衡机制，形成社会对政府权力的制衡机制，从而确立宪法和法律的权威，这才是长远之计。
如果在这个根子问题不能有制度性的突破，运动式的治理整顿，只不过是给有关部门提供了强化自己权力的机会，可是级别越高、权力越大，并不等于越公正和正确，结果可能是按下葫芦起了瓢。更何况，运动式的常抓不懈，并不具有行政上的可操作性，必然是紧一阵松一阵，也就非常容易形成恶性循环。
提高工作效率，保证政令畅通，也许是集权者令人同情的理由。选择集权固然有利于高效，可也隐藏着危害，而且这种危害比一时的高效要大不知多少倍。
比如大跃进时期，从当时的情况看，政令确实畅通，效率好象挺高，可最后的结果是大家不堪回首的。那时，政令是何等畅通，可这种政令就象上游的水，不经任何过滤，就流进了老百姓的水管里，里面的泥砂不可避免。
政令畅通固然重要，可这政令要利大于弊才好，如果只顾效率而不管利弊，只能给国家和民族带来灾难。
谁也不是圣人，哪个掌权者都可能作出过错误的决策。有一个机构能够防止错误的决策生效，那是民族的幸运。可惜一个人一旦到了最高的位置，常常自我感觉特别好，不相信自己会犯错误。何况在专制体制下，就是犯了天大的错误，别人也对他束手无策，这也许就是专制体制的最大弊端。
有一个约束机构的存在，才能避免灾难的发生，才不至于不可救药。虽然，有时好象耽误点时间，但从长远看，有益无害。
各种利益集团从中作梗，地区的利益、小集团的利益、个人的利益，都让最高领导的意图难以畅通无阻。
自我例外危害政令畅通
没有政令畅通，就不会有政策的有效执行。现在一些地方和部门对政策执行是合意的就执行，不合意的就不执行，而合意和合意的标准，并非人民意愿，而是个人好恶，领导“政绩”或者少数人的利益。
对政策的选择性执行，往往有一个看似因地制宜的理由，就是自称情况特殊，属于例外，可以不按规定办事。“自我例外”成为一种消极抵制政策的托词。
所谓自我例外就是这样，足以让国家政策在一些地方和部门消失无形。自我例外披着“因地制宜、求实发展”的外衣，视认真执行政策为“一刀切”，表现为有令不行、不禁不止，各搞一套，根子在于简单化的地方利益和错误的政绩观。一些地方和部门之所以喜欢自我例外，是因为变通性地执行某些政策或者干脆不执行某些政策，可以比别人发展得更快；事实上却可能使经济运行失去控制，产生结构性问题，为长远发展埋下隐患。
因地制宜，实事求是，根据地方的实际情况求发展，是完全应当的。各个地方有各个地方的特性，这也是客观的。但就政策执行而言，特性与差异的存在，应当说对如何更好地执行政策提出了要求，而不是为各自为政提供了口实。
任何一个地方和部门都有其特性和差异。可以设想，如果特性和差异足以成为将政策束之高阁、自行其是的理由，那么哪个地方和部门都可以认为自己是政策规定的例外情况。如果所有的地方和部门都来享受这种“普遍例外”，国家政策岂不变成空中楼阁，一纸空文？
显而易见的是，那些对各项政策自我例外的地方和部门，并不认可下属对自己的重大决策采取自我例外的对待。因为他们很清楚，如果下属这样做，重大决策就不会得到实施的可能性。然而，自我例外的病毒是这样传染的：一个地方或者部门对政策采取自我例外的态度，也就很难避免下属对其重大决策各自自我例外。所以，我行我素、有法不依、有章不循的现象就会在一些地方和部门蔓延开来。
虽然自我例外之风较多地出现在一些经济政策、社会政策方面，但根本还是涉及到政治风气，所以它不单是一个经济问题、社会问题，而且是一个政治问题。自我例外的风气，助长诸侯经济的声势，也使一些地方和部门侵染政治上的山头主义、宗派主义。
行政执行力是执政能力的重要方面，政令畅通是行政执行力的基本要求。自我例外普遍，政令畅通就毫无可能。一个国家部委官员曾经感叹政令不通已经达到政策“有时出不了中南海”的程度。自我例外现象听之任之，国家改革与发展的各项决策就无法落实，中央政府的权威将受到挑战，一些地方和部门就会成为“政绩工程”的推动者，所在地区或者部门将变成各种既得利益集团的展开利益最大化角逐的舞台，人民的长远利益和具体利益会在政府的工作中被忽视。
19.3关于央地关系问题
中央与地方的关系包括：中央与地方的权力分配，即中央集权的程度问题；中央对地方的控制问题，包括控制能力和控制手段等，其中包括中央对地方的监督问题。
从隋朝开始，中央对地方的控制加强了，地方的用人权、司法权集中到了中央，中央要管的事情越来越多。
由于国土开发，各地经济的发展，郡县越来越多，全都由中央直接管辖越来越困难；因此，有了在中央与州之间增加一级行政机构的趋向；另外则反映了郡县之上这一级如果具有完整的军政财权，就有可能成为与中央对抗的力量。
中央与地方的关系，在不同的历史阶段中呈现着不同的态势；特定的历史时期内中央与地方的关系，首先涉及的，应该是当时连接双方的信息渠道问题。在中央与地方显然存在着利益差异与冲突的根本性前提之下，对于信息占有的非均衡状态，由于不同的时间地域、由于多种因素的互动，而呈现出复杂波动的情势。是否能够及时掌握充足可靠的基层信息、了解地方动向，是否能够及时下达朝廷意向、保证政令畅通，直接关系到中央集权政体的效能，关系到是否有可能自上而下把握国家的统治命脉，无疑至关重要。
如何有效地实施国家对社会的政治控制，同时使中央政权与地方政权之间保持一种平衡的关系，是国家政治的一个课题。
传统国家政治的实质，在于控制社会资源。大体上说，国家所要控制的社会资源可分为两类：一是物质资源，一是人才资源。前者是维持皇帝和政府生存与发展的物质基础；后者是政府人员的来源。然而，国家对社会资源的控制必须有一个前提，就是维持社会的秩序。因此，以行政为职能的政府，承担着三个方面的任务：一是维持社会治安；二是向社会征收赋税；三是从社会选拔官僚人才。这三个方面是互相依存的。从本质上说，从社会中选拔官僚人才是其首要任务，因为，只有具备了行政人员，国家机器才能运转。
中枢的管理又被官僚习气所掣肘，这是中央集权很难避免的结果。中央对很多边远县份的实际情况无法直接获知，只能依赖地方官的报告。这种文书从地方送达中枢就常常需要一个月。
凡是发生事故，中枢是否能作深入的调查研究无关宏旨，上级总是可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩解，如所出事情，是在他到任之前就滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。
因之，我们的政事，往往注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。人事考察条例，也就是从这里着眼。按照规定，四品以下的地方官三年任满应当入京述职，由皇帝及主管部门核定他们政绩的优劣。但是全国有一千多个县，任何精明强干的人事官员也无法详细知道他们的具体政绩，而只能在大节目上斟酌一二。
京官六年一考核，名为“京察”，考察也很难根据实际能力和成绩，而大抵是视其人事应付能否得宜而有其上下高低。京官对这种考察总是战战兢兢，因为一旦得到一两个不良评语，则一生事业可能立即付诸东流。明朝历史上最严厉的数次考察，曾经使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样大批的斥退的确令人寒心，于是他们更要互相照顾，以作为保护安全的必要手段。